新城镇化规划临近 百余县申请撤县设市

2013年03月30日 02:26
来源：经济观察报 作者：降蕴彰

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随着城镇化发展规划颁布时间日趋临近，未来中国城镇化发展道路正越来越清晰。《经济观察报》获悉，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划 (2011-2020年)》(下称《规划》)将在近期正式对外“亮相”。未来除了各省都将着力发展具有国际竞争力的大城市、特大城市，更多的将是一些省市开展大规模的中小城市建设，撤县设区、撤县设市、撤镇设市也将由此成为一股“大潮”。

据一位熟知《规划》进展的人士向《经济观察报》透露，根据《规划》提供的发展思路，未来东部城镇化发展的重点是，在优化城市群的基础上，逐步打造一些更具国际竞争力的大城市、特大城市，并更加注重服务业的发展；而中西部在重点培育大批中小城市的同时，将工业发展摆在更重要位置。

该人士表示，从目前部分省市发布的城镇化发展规划来看，地方政府普遍都有过分热衷建设大城市、特大城市的冲动，这种摊大饼式的城市扩张，很容易带来交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等问题，国家发改委等方面对此深有担忧。

为此，与之相关的涉及土地、户籍、社会、医疗卫生及教育等一系列综合配套改革措施，将在下半年陆续出台。

大城市隐忧

今年全国两会期间发布的政府工作报告指出，要合理控制大城市、特大城市的发展规模。国家发改委负责人随后也表示，要搞好城市布局，大中小城市都要有一个合理的结构，要适当控制特大城市、大城市的发展规模。

政府和相关部门两次发出预警，与此轮城镇化中很多省市仍然片面追求城市规模扩张，追求发展大城市、特大城市的倾向有关。

湖南、江西是较早发布城镇化规划的两个省份，到2015年，湖南方面计划要建设6个大城市、6个特大城市，江西方面则明确除鹰潭一个城市之外，其它10个设区市全部都要进入大城市或特大城市行列。依据目前江苏、广东、河南等省市公开的城镇化规划，在未来几年内，各省皆有建设大城市、特大城市的宏伟计划。

根据国家发改委、住建部等方面掌握的情况，受国家加快发展城镇化政策的影响，近两年甚至有一些中小城市也纷纷提出要建设特大城市或国际大都市的目标，开始加大城镇化投资，加速土地城镇化的规模扩张。

相关部门认为，以往盲目发展大城市、特大城市已经积累了很多问题，如果下一步很多省市城镇化建设也把发展大城市、特大城市作为重头戏，这很容易使得未来城镇化建设再重复走计划经济的老路，北京、上海等特大城市出现的交通堵塞、公共卫生恶化、环境污染等“城市病”也可能逐步蔓延至其它地方。

在各省制定城镇化发展规划期间，国家发改委方面曾带队在一些省市做过深入调研。江苏省是今年发布的城镇化发展规划，据江苏省的一位官员介绍，针对江苏提出的要将南京、苏州、无锡建成三座超大城市的计划，早在去年8月，国家发改委副主任徐宪平就亲自考察了这三个城市的规划建设情况，并要求江苏省政府方面在建设超大城市的同时，要积极化解生态环境的压力，更好地控制好大城市、特大城市的增量问题。

尽管中央层面一直在强调要对大中小城市扩展要有一个合理的布局，要适当控制特大城市、大城市的发展规模，但还是很难扭转一些地方政府偏重追求城市扩张，热衷建设大城市、特大城市的冲动。

上述熟知《规划》进展的人士预计，下一步《规划》颁布之后，结合《规划》中提出的城镇化发展要求，国家发改委、住建部等方面势必会采取更多的措施，合理控制全国大城市、特大城市的发展速度和规模。

设区设市开闸

目前中国城市管理是按照省级(直辖市)、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)5级划分的体制来执行的，县城作为设市最低单位，当经济发展到一定程度就有机会申请“撤县设市”；地级市一般都设区，对于所管辖的县可以申请“撤县设区”。从严格的行政区划而言，目前城市化只有“撤县设市”、“撤县设区”两种途径。

但受新一轮城镇化热潮的推动，现在各省特别是一些中西部省市都在全力以赴申请撤县设市(区)，有的地方还成立了专门的申请撤县设市(区)领导小组，制定了具体的推进时间表，民政部从“十八大”之后，也加快了对撤县设市(区)的批复，准予吉林、云南、江苏等省设立了新的市(区)，其中，今年1月24日吉林扶余“县改市”、云南弥勒“县改市”，以及2月19日江苏南京完成全部“县改区”，引起了舆论的普遍关注。

1997年国务院作出了“暂停审批县改市”的决定，民政部也对撤县设市进入了严格管理与控制的阶段。从1997年至今，全国“撤县设市(区)”基本处于冻结，也没有公开文件显示重新开始审批县改市申请，偶尔有零星的县份极为罕见地成功实现了“撤县设市(区)”，当地政府就犹如中了头奖，会欢天喜地庆祝一番。

今年民政部一次性批准两个“县改市”名单，被部分业内人士看作是冻结多年的“县改市”即将解禁。

江苏省近年来一直加快“撤县设区”的步伐，本次南京成为全部是区的省会城市，对其它省会城市也大有触动，据了解，目前，湖南长沙等也开始积极争取全部实现“撤县改区”，以期进入省会城市全部是区的行列。

《经济观察报》从民政部了解到，目前全国酝酿撤县设市(区)的县就有上百个，而据来自地方政府层面的说法，仅仅在广东、贵州、云南、陕西四个省份，提出60多个县提出撤县设市(区)。前述知情人士预计在《规划》颁布之后，将会有更多的县份被获准改市改区。

撤县设区、撤县设市之外，对于浙江省去年底推出的撤镇设市的做法，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁均等专家的看法是，我国现行整体设市政策存在欠缺，要尊重浙江撤镇扩权的首创精神，通过推行“撤镇设市”，可以为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。

前述知情人士补充分析说，此次国家发改委、民政部等方面对浙江“撤镇设市”的做法没有置评，实际上也间接说明，下一步国家有可能降低设市标准，允许人口聚集到达一定规模的乡镇一级政府“撤镇设市”。

地方行政改革

据多位专家介绍，撤县设市(区)、撤镇设市对城市扩容扩建、吸引人口集聚、提升经地方经济都有较大的推进作用，但也不是全无风险，如果一些地方政府还是继续依赖土地财政，片面追求土地城镇化速度，将会出现诸如房屋拆迁矛盾、土地征用矛盾乃至“假性城市化”等问题。

1997年国务院之所以做出暂停审批县改市的决定，就是由于实行“撤镇设市”政策以来，很多地方盲目追求县改市，冲击了我国地方以县制为主要特色的传统行政管理系统，造成很多县级市出现市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题，背离了设置政策的初衷。

前述知情人士这样分析，有的地方政府热衷于加速“撤县设区”，有一个重要的原因是在2009年财政部推出“省直管县”后，县级直接与省财政发生结算关系，严重削弱了地市级政府的财力，在这一背景下，地级市政府为了避免所辖县份脱离自己管辖，因而谋求加快推进撤县建区，以此来掌握更多的财力、物力。

民政部区划地名研究所原副所长浦善新的说法是，“撤县设区”是地方政府权力关系的一次大调整，改革后很多权力都上收到了地级市政府，县里实际上是不愿意的；县级政府对于“撤县设市”有更大冲动，原因是“县改市”后原来的县政府在名分上有了“升格”，又不存在权力变动。

县级政府对于“撤县设市”有更大的冲动，而“撤县设区”则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，县里实际上是不愿意的。

按照民政部区划地名研究所原副所长浦善新的分析，县级政府对于“撤县设区”实际上是没有多少兴趣的，对于“撤县设市”却非常热衷，原因在于，“县改区”是地方政府权力关系的一次大调整，改革后很多权力都上收到了地级市政府；“县改市”则是原来的县政府在名分上有了“升格”，又不存在权力变动。

浦善新认为，不管是“撤县设市(区)”，还是“撤镇设市”，一旦设立了一个新的行政层级，官僚机构肯定会自我膨胀，民政部副部长戴均良也担心，改革后新设市的机构设置，会增加城市的各种管理成本。

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