城镇化户籍改革总纲初步厘定 全面放开小城镇落户限制

2013年04月13日 02:05
来源：中国经营报 作者：李正豪

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4月底，全国城镇化工作会议将在北京召开。抢在这次会议之前，城镇化背景下的户改思路也已初见路径。

日前，国家发改委副主任徐宪平表示，按照分类推进的基本原则，政府有望全面放开小城镇落户限制，有序放开中小城镇落户限制。

这意味着，首先有望受益的是3000万举家搬迁进城的农村人口，受益的次序是由地市级及以下城市向大城市渐进，今后我国的人口管理将走向户籍制度和居住证制度有效衔接的制度。

在与之相关的土地制度改革方面，我国可能把人均城镇建设用地100平方米作为一个重要的控制指标，同时还将探索城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户挂钩的政策。

户改分类推进

徐宪平表示，我国将会“逐步剥离附加在户籍上的福利待遇，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度”。

徐宪平表示，未来中国城镇化发展的主要战略任务，“第一就是要有序推进农业转移人口的市民化，逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，按照分类推进的原则，逐步把符合条件的农民工转为城市居民，全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城镇的限制”。

徐宪平还表示，我国将会“逐步剥离附加在户籍上的福利待遇，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度”。

国务院研究室副主任黄守敬也在会上表示，“只要有固定的住所和置业，地级以下的城市，已经有限度地放开了，户籍制度改革最难的是大城市和特大城市”。

“十八大做了加快户籍制度的决定，所以仅仅是重复已有的政策，应该说意义不大；从这个方面来讲，我觉得户籍制度改革，实际上从小城市，到中等城市，到大城市，不仅是面上的扩展，更加是改革逐步从外围向核心前进的过程。”黄守敬说。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，户籍制度改革是个逐步释放的过程，“我们到北京、上海的街头，能看到很多开饭馆的业主，包括很多小企业家，他们来自农村，在城市已经生活很多年，就差一个户口，这些举家搬迁到城市的农村人口有三四千万，如果从减少改革难度的前提出发，为什么不把这些人口一次性转化为城市人口呢？”

李铁表示，欧美国家在一定时期内会对外国移民进行大赦，中国的户口大赦目前还没有过，“就算不能全部解决，首先解决其中的1/5甚至1/10的户改，对原住民的利益损伤也不大，是可以做到的”。

土地：存量调整代替增量

要把人均城镇建设用地100平方米作为重要控制指标，避免走摊大饼式的老路。

对于新型城镇化来说，目前的土地制度不可持续，已经形成共识。关键在于如何进行改革，目前来看，思路就是用调整存量的方式代替增量发展的模式。

“我国人均平原面积只有800平方米，绝大多数的事情都要在这些面积上做文章。”杨伟民表示，“今后推进城镇化过程中，土地城镇化方面的主要任务应该是在存量上做文章，不要再去做增量的文章”。

杨伟民明确表示，“要减少工业用地，适度增加城市居住用地”，“我国有5万~6万平方公里的生产用地，我们的居住用地和工业用地的比例是1.5∶1，许多城市更低，工业用地甚至比居住用地还要多；但日本三大都市群的居住用地是3700平方公里，工业用地只有600平方公里，比例是6∶1；法国大巴黎地区居住用地是1100平方公里，工业用地是205平方公里，比例是5∶1。所以工业占地不能再按照过去的速度站下去，而是要减下来。”

国土资源部副部长胡存智也说，“我国的工业用地比例过高，已经达到26%，在制造业比较发达的城市，工业用地超过40%，个别城市超过50%，相对于纽约的7%、香港的6%、伦敦的2.7%、新加坡的2.4%，这个工业用地的结构过高了。”

胡存智在该次论坛上也建议“用土地存量替代增量”，“就是土地的增加逐步减少，而是在城镇化过程中用土地的流量来替代，也就是说增加新的建设用地的时候，要消除一部分旧的建设用地”。

徐宪平明确表示，“要把人均城镇建设用地100平方米作为重要控制指标，避免走摊大饼式的老路”，同时还要“探索城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量相挂钩的政策”。

一位与会专家对《中国经营报》记者说，“城市规模扩张冲动与土地财政密切相关，城镇建设用地增加规模与农村转移人口落户数量挂钩是一种较好的方式。想要用地指标，先增加人再说”。

关键在于执行力

把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标结合起来，这比什么都管用，那个地方要地，就得安排农民入籍。

也有专家担心所谓的新型城镇化搞成一场运动，变成一场灾难。

“我们不能只讲良好的愿望，不讨论制度怎么变革，良好的愿望是没有用的，因为大家面对的都是一些现实问题。”燕京华侨大学校长华生教授认为，新型城镇化应该这样规划，“比如我们现在农民工有2亿多，流动人口还有7000多万；再过20年，我们的城镇化率将达到75%左右，也就是说至少有6亿人需要在这20年里安排，每年至少要安排3000万人，这3000万人怎么安排？钱从哪里来？这才叫实打实的规划。”

华生教授举例称，国家规定地级市以下放开了户籍，但长三角也好、珠三角也好，很多中小城市的外来人口远高于户籍人口，没看到放开户籍，现在重提放开，谁给钱让这些地方放开户籍？这些问题都要落实。

“很多政策的执行是有问题的。”华生教授表示，“十八大讲我们要区分公益性以及非公益性征地，缩小征地范围，但我们每天在做的不是区分，而是无论公益、非公益都要同地同价”。

华生也建议，要改变我国只管土地指标不管人口指标、土地城镇化和人口城镇化脱节的现状，“把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标结合起来，这比什么都管用，那个地方要地，就得安排农民入籍，比如一亩地安排10个人，安排的越多越好，这样才有可能把地方政府的行为调整过来”。

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