李铁：城镇化是给农民工市民化雪中送炭

2013年04月15日 23:22
来源：中国经济周刊 作者：姚冬琴

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采访李铁的这天，他上午刚刚赴国家行政学院讲授城镇化课程。让他郁闷的是，尽管他颇费唇舌地给一批又一批的地方官员解读中央关于城镇化的政策内涵，但他发现，这些官员心里想的和实际做的都还是“另一种城镇化”。

城里的“蛋糕”能分给农民吗？

电梯是高层建筑的公共服务工具，理论上应该是对所有人开放的，但从心理学的角度分析，先上了电梯的人一定不希望更多的人进入电梯。因为一是会增加空间的拥挤度；二是会增加楼层的停靠次数；三是会影响电梯内的空气质量等等。

拿“电梯理论”来解读城镇化过程中的问题，也有几分道理。

改革开放以后，城乡分割的户籍制度问题没有得到及时解决，随着经济社会的快速发展，使得城市发展的速度远远优于农村。

“30多年来，中国农村平均每年向城市转移1000多万名劳动力，即使在全球经济危机极其严峻的情况下，中国还可以达到7.8%的速度增长。另一方面，农民的土地被低价剥夺，政府得到的土地出让金转入城市基础设施建设，给房地产商做了配套，房地产商大赚了一把。城市居民也获得了公共福利。”李铁说。

城市和农村的利益差别一旦被固化，就会形成排斥效应，就会影响到城市发展决策。

截至目前，我国的城镇化率已经达到52.6%，城镇人口达7亿人。但其中户籍人口的城镇化率只有35.29%。这中间的差距就是2.5亿农民工，以及约7000万城镇间流动人口，他们无法享受城镇居民平等的公共服务水平。

“城镇化不是建设投资，不是现有城镇居民怎么致富，也不是现有城镇居民生活水平的提高。城镇化的核心问题是农民进城，是要让农民在转化为市民过程中，能更好地接受均等的公共服务，在社保缴纳率、居住条件等方面有所改善。所以城镇化不是给城市发展锦上添花，而是给农民工市民化雪中送炭。”李铁说，未来的城镇化政策，就是怎样把这2.5亿农民工和7000万的城镇间流动人口，通过户籍制度改革，稳步地市民化，把他们的长期消费从农村转向城镇，从原住地转向就业地，这样才能真正地带动消费、带动市场，达到拉动内需，促进整个国民经济提升的目的。

城镇化需要深刻的社会改革

农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。2.5亿农民工在城里，对他们的公共服务很大程度上反映了城镇化质量的高低。

“过去我们限制农民进城，现在我们面临怎样来打破农民进城的制度约束。”李铁说，“我所理解的城镇化政策是改革。仅靠投资是无法带动城镇化的，否则只会固化当地居民和外来人口的福利格局。只有在改革的基础上，打破户籍、土地和行政管理体制上的障碍，提高城镇化质量，改善外来人口的公共服务，提升投资效率才能变为可能。”

城镇化改革，面临着非常严峻的利益结构调整，如何在本地人和外地人、城市居民和农村人口之间做好利益平衡？

李铁认为，可以实行差别化政策。比如户籍制度改革，可以逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的外来农民工进城定居落户问题。再比如教育制度，要允许差别化教育资源的存在，外来人口子女可以就读打工子弟学校、民办学校。

此外，对于各地为了降低城市发展成本而把对农民工的公共服务排除在外的现象，李铁认为，农民工市民化的财政压力事实上被夸大了。

“城镇化需要支付的成本是多少，一直是各级政府所关心的重要问题。不少地方都以要支付的公共服务成本过高为由拒绝将农民工纳入财政经常性支出项目。但是多数研究对城镇化人均成本的计算结果是在2万~2.5万元之间(2000年不变价)。随着经济发展，这个成本可能增加，但即使是达到5万元，按每年转移2000万人计算，年均也只有1万亿元，大约相当于2012年GDP的1/50。”李铁说，农民工进城定居和就业的成本不高，同时还可以缓解城镇公共资源闲置和过剩的问题。比如，城市在计划生育高峰时期形成的教育资源，随着人口增长水平的下降，已经不同程度地出现了过剩。在上海，农民工子女已经利用了35%的公共教育资源，大大缓解了教师和教育资源过剩的压力。

李铁

李铁，现任国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任，国务院政府特殊津贴专家，长期从事城镇化、城市和小城镇发展、城市发展战略规划、农村改革和发展的政策咨询工作。多次主持或参与了中央、国务院有关城镇化政策文件的起草和制定，参加了2004年以来7个中央一号文件的起草工作。

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