张承惠：不差钱的金融市场难匹配城镇化的资金缺口

2013年05月09日 02:53
来源：21世纪经济报道作者：潘沩

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本报记者潘沩整理报道

国务院发展研究中心(以下简称“国研中心”)金融所所长张承惠在估算了未来城镇化所需资金缺口、未来金融市场新增资金供给后指出，从理论上来说，城镇化的资金缺口，可由金融市场未来新增的资金供给来覆盖与弥补。但如果延续不改革现有投融资体制，资金需求方(目前主要是地方政府的融资平台)和供给方将难以匹配。

这与很多学者专家的观点并不相同。

简言之，未来金融市场不差钱，但城镇化的主体，能否以合适的利率融到所需规模和期限的资金？这是城镇化资金缺口的最大问题。

为此，张承惠主张：首先，在一些带有公益性质的投资领域进一步放开对市场准入的管制；其次，要改革现有的投资管理的方式，从重点控制项目转为重点控制地方政府的债务风险；同时，需要加快财税体制改革、调整中央与地方政府的财税关系等。

城镇化需要多少资金？

2012年，中国的城镇化率约为52%，现在学界普遍估计，到2020年，这一数据将达到60%左右。即，未来八年，中国的城镇化率可能会提高8个百分点。

同时，大家公认的事实是，过去中国的城镇化率质量不高，主要表现为，过去中国的城镇化过程中，虽吸引了大量的农业人口，但这些进城的农民没有能够享受到和城市居民一样的福利和待遇。

因此，未来的新型城镇化进程中，除了要继续保持一定力度的基础设施投资以外，政府还要在公共服务方面补上过去的缺口。要实现基本公共服务对进城农民的全覆盖以及公共服务的均等化，而这所需要的资金量非常庞大。

那么，所需的资金量到底是多少？发改委和其他研究机构也有一些测算，有的测算结果为30万亿，有的测算结果是50万亿-60万亿。

基本上，资金需求可以归入以下结构：一是，基础设施的投资需求；二是，社会公共服务的需求，包括农民市民化所带来的养老需求、低保需求、医疗需求以及教育需求；三是，对保障房的投资需求；四是，对过去城镇化建设过程中贷款的利息支付。

从国际经验看，城镇化过程中，最重要的一个资金来源是财政资金。但财政现有的能力与城镇化未来的投资需求相比，中间有一个巨大的资金缺口。中国未来城镇化过程中仅靠财政肯定不行，而且对于地方政府来说，未来在资金方面的压力还会加大。其原因主要是未来十年中国经济增长速度会放缓，政府财政收入高速增长的好日子不再。

金融市场不差钱

未来的八年里，金融市场的规模有没有能力、有没有可能弥补城镇化的这个资金缺口？

首先看银行信贷。在2012年中国金融机构贷款余额、银行业金融机构贷款余额是将近66万亿，过去二十年中国贷款的年均增长率是17%左右，这是一个较高的数据。随着经济转型和金融转型的推进，未来金融市场的直接融资比重会增加，银行信贷为主的间接融资占比将持续下滑；同时受资本金等因素的约束，银行贷款的增速不会像过去增长的那么快。根据国研中心对未来经济增速的假设，并假定贷款增速按照年均1.5%的增速减缓，可测算出2013年到2020年这八年间，新增贷款近70万亿。其中如果有10%-15%用于城镇化建设，则从银行系统获得将近10万亿的信贷。

其次看债券市场。2012年债券市场存量规模为26.3万亿，占GDP的比重为50.6%。其中，市政类的债券，包括城投债和中央政府代发的地方政府债，余额大概是3万多亿，占债券市场的比重为12%左右。由于大力发展资本市场是中国长期的战略，而与其他国家情况相比，中国债券市场占GDP的比重偏低，很多发达国家债券市场的规模占GDP的比重都超过100%(比如2010年美国是172%，日本是239%，韩国是114%)。因此假定未来八年，中国每年债券市场占GDP比重逐渐增加，到2020年这个比重达到60%-70%左右(应该说这是一个保守的估计)，届时中国债券市场的余额将达到80万亿。

再假定市政债的比重占债券市场总规模的比重仍然是12%，那未来八年，大概可从债券市场筹集40万亿-50万亿的资金。这40多万亿再加上将近7万亿-10万亿的银行贷款合计有50万亿，应该说覆盖城镇化的资金缺口是绰绰有余。

此外，还有发行股票的方式、运用保险公司资金以及其他形式的资金供给，所以缺口从理论上是可以覆盖的、可以弥补的。

资金供求方匹配难题

但这并不意味着城镇化资金没有问题。张承惠认为，如果延续现有的投融资体制、机制，那么资金供求双方很难匹配。

首先，地方融资平台因被广泛认为风险偏高，受到银行监管部门严格的控制。去年底银监会等部委出台了严厉的463号文件(即《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预【2012】463号)，有关部门还在考虑出台相应监管的细则。所以，在看得见的未来几年内，地方融资平台的融资能力很难迅速扩大。

其次，市政债的地位也很尴尬。真正的市政债法律是禁止发行的。地方政府通过城投债这样一种比较扭曲的方式从债券市场获得资金也存在问题。现在是市场公认的高风险债券，2012年平均发行利率超过7%。而从国际的眼光来看，如果一个债券的利率超过7%，违约率就比较高了。

第三，如果地方政府延续现有的投资机制，投资冲动和盲目决策的问题得不到解决，就难以消除酿造财政风险和金融风险的基础性因素。此外，现有城市基础设施的投融资体制，在很多地方还是由政府控股的企业直接运作。对民间资本既不够重视，也没有创造良好的经营环境，很难吸引民间资本。

那么，在金融市场不差钱、目前地方投融资体系确与其不够匹配的情况下，未来中国城镇化过程中所需要的大量的资金问题如何解决？

首先，张承惠主张在一些带有准公益性质的投资领域，地方政府要进一步地放开对市场准入的管制；在经营性的基础设施领域，政府完全可以通过和民间资本合作的方式来建设项目和提供服务。

为此，要改变过去政府喜欢自己来做事情的传统思维。全科医院、保健、高等教育、体育、金融等很多领域今后这些领域完全可以对民营资本放开，城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业，也应该可以吸引民间资本来投入和运营。

地方政府在尽可能避免直接进入基础设施投资建设的同时，需要担负起市场监管、保护消费者权益以及维护公平竞争的责任。从而建立起一个新的城市建设管理的模式。

其次，张承惠认为，要改革现有的投资管理的方式。现在的投资管理的方式实际上仍然是计划经济方式的延续，发改委名义上已将项目审批改成核准，但其实质还是审批，重点控制项目的规模、控制项目的建设进度。而未来投资管理的方式，则要从重点控制项目转为重点控制地方政府的债务风险。

第三，她还认为，需要加快财税体制改革，调整中央与地方政府的财税关系。她在调研中发现，地方财权和事权严重失衡。因此，财税体制改革是一个大课题。

第四，建立规范的、风险可控的地方债券发行机制和二级市场。同时需要加快金融创新，包括建立规范、灵活、透明和标准的信贷二级流动市场，加快推进资产证券化；融资工具和方式的创新等。地方政府在实践中已经摸索出很多办法了，这里面创新的空间非常大。

总之，推进城镇化投融资机制创新需要政府有关部门转变观念，将过去“政府包揽一切”的做法改变为“只要市场能做的，政府就不做”。当然政府也不能一放了之，只有努力为各类投资者和金融机构创造一个良好的运营空间，将注意力真正放在强化市场监督和切实保障消费者利益上，才有可能摆脱快速城镇化所带来的融资困境，推动新型城镇化的健康发展。

(本文中张承惠观点，不代表国研中心立场)