“新型城镇化”应是可持续的

2013年05月25日 00:05
来源：经济观察报作者：汪利娜

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尽管存在争议，但是自中共十八大提出“稳步推进城镇化”之后，城镇化已成为中国经济绕不开的课题。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾预言，“美国的高科技和中国的城市化将是21世纪影响世界的两件大事”，这一判断正在现实中不折不扣地呈现出来。“新型城镇化”的讨论不断升温。许多人认为：城镇化带来大规模的基础设施建设将有助于消化工业化的过剩产能；城镇化带来城镇人口的增加，按城镇人口消费大于农村人口的推理，可以促进从投资驱动向消费驱动的转型。因此，城镇化所带来的投资与消费需求将成为国内经济未来10-20年发展的巨大驱动力。然而，笔者认为，在对城镇化的巨大驱动力充满憧憬时，还有许多问题值得进行深入的理论探讨和制度创新。

我们现在看到的城镇化是什么呢？

大拆迁到处可见。事实上，棚改危改的目的是解决城市内部的二元结构，降低城镇化的门槛，帮助城中村人口成为城里人，但现在却成为一些地方政府强制、野蛮拆迁，低价拿地高价出让的利器。政府作为公共管理机构权力太多：税收、土地、项目审批等。在没有监督、约束和有效问责的情况下，必然出现权力滥用。

与高度集权不对等的是公共责任的缺失，和大拆迁相对应的是大建设，政府往往忽略了应当承担的关系到社会长远发展的基础性、先导性、公益性职能，如基础设施建设、义务教育、养老医疗、住房保障和环保食品安全等事关民生的事业。这样的缺失会导致城镇化过程中城市无力吸收农村人口。

城市化是经济发展之果

还是经济增长的动力？

尽管各国因国土的大小、人口的多寡、历史的基础和自然资源的影响，发展速度有快有慢，但几乎都经历了农村劳动力向城市工业及其他非农产业转移的过程。而城市化和农村劳动力转移的重要推手是工业化和强有力的产业支撑。英国的工业革命，蒸汽机的发明与运用带动了冶金、机器制造业、纺织和交通业的发展，促进了农村劳动力向煤田和利物浦、曼彻斯特等新兴城市聚集，使英国的城市化率从1801年26%上升至1900年的75%，成为世界上第一个城市化国家。在英国工业革命的带动下，法国、德国和美国也相继完成工业革命，并在较短的时间内实现了农业人口的转移，到1920—1930年间，德、美、法的城市化水平已达到50%以上。

一些西方国家农村劳动力的转移和实现城市化至少用了百余年的时间，而日本和韩国的农业劳动力的转移仅用了几十年的时间。1920年，日本的都市人口占总人口比重仅为18%，但是第二次世界大战后经济的高速增长促进了其城市化的发展，到1955年日本都市人口比率达到56%。韩国则是在1960—1980年的经济起飞中，使城市化水平从27%迅速提高到59%，实现了从农业国向工业国转化质的飞跃。因此，各国的经验表明：农村剩余劳动力向生产率高的产业部门聚集是各国现代化进程的必然规律。

从中国实践来看，1978—2012年间城市化率从17.92%提高到52.6%，年均增速为1.02个百分点。改革开放、经济的繁荣使国家的政策、制度发生一系列重大的变化。1980年代初，多年阻碍城乡劳动力流动的定量供应制度逐步被取消了，随着粮、油、糖、棉花、布等上百种票证的消失，城市居民原有的特权减少了，户口已不再是农民进入城市的必要条件，农民进城再也不必为吃、穿、用等生活必需品发愁了。1985年7月，公安部出台了《关于城镇暂住人口管理暂行规定》。按此规定，凡在城镇开店、办厂，从事建筑、运输、服务行业等的暂住人口，可由所在地公安派出所发给《寄住证》。这无疑对农民进城经商务工是一种鼓励和认可，它标志着中国僵化的户籍制度开始松动了。

1990年代城镇住房改革之初，为了鼓励居民购房，消化空置的商品房，一些大城市甚至出台了购商品住房加本市户口的“捆帮式出售”。尽管这些市场化的改革在蔑视“城市特权”的同时，有推崇“以钱买路”之嫌，但它毕竟为富裕了的农民进城享受多彩的都市生活又开辟了一条新的途径。

城市化还是城镇化？

“城市化”是个外来语，1867年西班牙建筑规划大师赛尔达发表的《城市化概论》，可能是人类历史上第一本有关城市化的专著。在中国古代有“筑城以卫君，造郭以守民”，“日中为市，聚天下之货，交易而退，各得其所”的记载，表明“城”与“市”的融合即为城市。在国外，城市体系由大、中、小城市及空间分布而异。例如，美国城市按人口规模有超过1200万人的特大城市、有人口100万—1000万大中城市，还有5万—10万人小城市，以及2000多人的小镇，但城镇不论大小都是整个城市化体系的一部分。

《中华人民共和国国家标准城市规划术语》将城市化定义为：“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。”城市化与城镇化两种表述的区别在哪儿，理念的差异其实是政策导向的差异。

首先，管理范畴的差异。按照国务院《统计上划分城乡的规定》，城镇包括城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区。显而易见，城市与城镇的最大区别在城市或县级以上的城市属于城市管理范畴，而在中央、省、地级市、县级市和城镇五级行政管理体制中，镇不仅行政级别最低，且属于农村管理范畴。小城镇要想升级为市，也是有着严格的行政审批程序的。即使镇的人口规模、密度、非农人口、GDP、基础设施(道路、邮电、文化教育、环境)等多项指标都达标，非经国务院批准，镇仍无法转正为城市，并纳入城市管理范畴。

其次，没有独立的财政预算。小城镇不仅行政级别最低，按照国家《预算法》，国家实行统一财政一级预算，设立中央、省、自治区、直辖市(市)、县、乡、镇五级预算。尽管镇级财政的法律地位无可置疑，但在分税体制下，许多小城镇是财政包干体制，甚至是收入上缴，支出靠拨款的统收统支体制，财政资金匮乏，金融支持匮乏导致小城镇基础设施建设和公共服务体系发展滞后，投资环境差，没有梧桐树就很难招来金凤凰。

再次，可利用的土地资源有限。一切经济活动都要以土地为载体，小城镇的发展壮大也离不开土地。但按照我国现行的土地管理制度对农地非农化有多种限制：一是严格的用途管制。《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度”，“所有使用土地的单位和个人必须按照国家编制的土地利用总体规划确定的用途使用土地”。二是严格行政审批制度。《土地管理法》第44条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办法审批手续”。三是对农地非农化转换方式的管制。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，“农民集体所有的土地不得出让、转让或者出租用于非农用业建设”。县级以上政府土地管理部门代表政府行使“土地规划、征用、开发、管理、出让”五统一权力。多种限制使农村集体所有的土地不能直接进入城镇建设用地市场，农地进“城”必须先由国家征用，改变所有权性质，才能入“市”。一方面，廉价征地剥夺农民土地产权和发展权，另一方面高价出让，由于大城市土地溢价要远远大于小城镇，会强化政府土地资源配置向大中城市倾斜政策取向，小城镇建设用地只能靠天高皇帝远，在严格立法宽松执法之间寻找发展的空间。

第四户籍制度。以人为本的城市化首先要解决人的城市化。自1984年《关于调整建镇标准》之后，镇的户籍管理一直是比较宽松的，如总人口两万以上，非农人口两千人就可建镇，一些少数民族、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区和边境口岸非农人口不到两千也可建镇。那么如此宽松的户籍管理为何无法吸引农民进镇落户呢？关键还是一个就业和长远生计问题。小镇工业发展滞后、比较优势低、特色产业少，仍有农村经济小、散、粗放的明显特征。投资水平低、就业不稳定就很难吸引农民放弃一亩三分地为个户口进镇。

如果我们真心实意地将小城镇作为中国城市化体系的一部分，要充分发展联系农村与城市的纽带作用，而不是把小城镇作一个“准城市”，我们就应对小城镇的管理体制、财税体制、土地制度和户籍制度进行全方位的改革。城市无论大小，只有基础设施完善、公共服务健全、有工业和服务业支持、有为人人提供公平发展与竞争机会的社会环境，中国“半拉子的城市化”才可能实质性和根本性的改观。

是发展大城市还是小城市？

长期以来，在城市化发展的战略取向上，是优先发展大城市还是优先小城镇一直存在着争议。1982年全国城市规划会议上明确提出“控制大城市规模、合理发展中等城市和积极发展小城镇的”政策取向。1998年十五届三中全会第一次提出“小城镇，大战略”，2000年国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》出台，进一步明确了小城镇发展的战略意义和指导意见。

尽管我们一直实施控制大城市的政策，但不可否认的事实是：大城市的数量、人口和经济规模却在不断增长。例如，在新中国成立之初，人口超过两百万的大城市几乎为零，到2011年达到82个，数量增长了11.7倍；一百万人以上的大城市从1990年的9个提高到2011年的31个(见表1)；而与此同时，20万人以下的小城市从289个降到4个。当然，这其中不乏许多行政因素，如县改市、县市合并，由此促成的资源的整合。

在城市化过程中人们涌向大城市是因为大城市有着许多相对优势：一是规模经济的优势强。密集经济为现代化、专业化的生产协作与联合提供了有利的空间环境。

其次，大城市创造的就业机会多、就业潜力大。纵观各国的人口流动，人们多首选大城市而居，并不是因为他们偏爱“大城市的城市病”，而是大城市经济效益普遍比较高，就业人口容量较大，产业和服务多元化，收入和消费升级较快。

再次，大城市除了具有聚集效应外，还有不可低估的扩散效应和辐射作用。大城市作为生产、金融、贸易、交通运输、信息和服务的中心，通过技术的转让、产业转换、资本的输出、信息的传播等多种方式，可以带动周边的中小城市和地区的迅速发展，从而形成以大城市为中心的城市群，例如，纽约人口占全国人口约4%，创造了全国8.6%的GDP。其大城市中心地位的确立，带动了美国东部沿海城市乃至五大湖周边整个东部地区的发展。东京人口占全国的26.8%，GDP占全国的34.1%，并以金融、科教文化、工业和生产服务业，带动了东部城市群的发展。在我国，以上海为中心的长江三角洲城市群是中国最大的城市群，也是中国经济最活跃、最发达的地区之一。也正是由于上海周边有这么多经济发达、生活便捷的城市群，人们可以住在昆山、嘉兴去上海上班，从而有效舒缓了上海房价上涨的压力，而北京就没这么幸运了，除了天津可在半小时经济圈内，就别无他家了。而高房价却使北京成了房叔房婶投资投机的天堂。

当政策制定者为是发展大城市还小城市争议不决时，企业家们早已做出了明智的选择，他们将企业的研发中心、销售中心设在上海大都市，因为那里是国际化、信息化、科技化和市场化程度的至高点，有利于捕捉最前沿的设计、产品和世界潮流；而将制造加工基础设在劳动力、原材料充足和交通便利城乡小镇，以降低生产的成本。农民工也做出了自己的选择：到工程项目多的大城市去，连从没出过远门的大姑娘小媳妇都首选去大城市当保姆，既要高薪还要带薪休假。

是政府主导还是市场主导？

在现代市场经济中，市场和政府这两只无形与有形之手都是不可或缺的重要组成部分。纵观过去30多年中国改革开放所取得的成就，一定程度上都与政府积极参与和推动分不开，是政府通过对自身的革命，包括减政放权、推进产权制度改革、在农村实行联产承包、在城市推进企业股份制改造、鼓励民营资本发展，让利于民，由此激发全民脱贫致富、一心一意谋发展奔小康的干劲，促进了国民经济快速发展。

在新型城市化的推进中，政府职能转变，减政放权。坚持市场主导，充分发挥市场在资源配置中的作用仍是推进城市化及经济增长的动力源。其道理很简单，受传统计划经济的影响，中国有政府主导、集中力量办大事的传统，但其弊端也十分明显，一个显见的问题就是资源的错配。

仅以房地产投资为例，在唯GDP和政绩观的驱动下，各地方政府为获得更多的土地收益，争相以优惠政策招商引资，吸引房地产企业在本地落户，致使2000—2011年间一线城市商品住宅投资占全国的比重从34.03%下降至9.82%，下降了24.21年百分点，二线城市的商品住宅投资占比从33.73%提高至36.74%，提高了3.01个百分点；三四线城市商品住宅投资占比从 32.24%上升至53.44%，提高了21.20个百分点，投资的地域转移虽有一定合理性，但三四线城市人口规模小，造成大量商品房积压，而一线城市普通商品住宅投资下降，供给不足，无法满足新增城市人口的增长及住房需求，资源的错配加剧了一线城市房价的暴涨。不从供给上解决问题，仅靠限外、限购、限价和20%个税政策无法从根本上解决问题，在与市场的博弈中其政策效应锐减。4万亿投资刺激中，各地盲目上项目招致的产能过剩、环境污染都是资源错配的缩影。

有形城市与无形城市共同发展

中国正处在快速城市化进程之中，人口众多使得中国的城市化成为世界上少有的人口迁移运动。但城市化并不是简单意义上的人口向城市的集中，其更深层次的意义还包涵：一是人口与产业的协调，产业发展才能让进城市的农民有就业和发展的机会；二是城市内部生产与消费结构的协调，即生产与服务设施、公共基础设施要与人口规模协调，以解决新增和现有城市人口住、行、学、养老、医疗和文化娱乐等消费需求；三是城乡统筹、结构协调与共同发展。中国的现代化不是简单“非农化”或城市化就可解决的，让所有的农村人口全部转移到城市去，这种100%的有形的或物化的城市化发达国家都很少，中国更不现实的，这就是说即便城市化水平高达75%—80%，仍有一部分人居住在农村，甚至在这些发达的国度里，还会出现逆城市化的现象，当然这种城市化形态并不意味着城市化水平的下降，而是一种更高形态的城市化现象，即人们追求的是一种无形的城市化，是生产和生活方式的城市化、现代化，而现代科学技术的发展、信息网络技术的普及和应用，已大大缩小了人们在地域上或时空上的界限，城市与乡村的差别只是由于他们是两大不同的地理单元、具有不同的劳动分工。

可持续发展的城市化还应包括了要加快“三农”的现代化，这需要政府像搞城市建设一样增加对“三农”的投入。从农产品的研发、种子、化肥、种植、生产、养殖、加工、运输和销售，在生态化、科技化、规模化和经济效益上都有所提升。政府逐步改革现行土地、户籍制度，打通在城乡生产要素流动的壁垒。增加人力、财力、物力、科技、水利、环保、教育、医疗等方面的投入，通过公共服务均等化缩小城乡差别和对立，促进社会的公平、稳定与多样化发展等社会内容，把“有形的城市化”(即城市对农村人口的吸收)与“无形的城市化”(即城市与农村的交融和互动)结合起来，这是使中国城市化永葆活力的、长远的、双向的发展过程，是以乡育城—以城带乡—城乡融合、互为资源、互为市场、互相促进、共同发展，最终实现中国社会、经济、文化与生态环境的现代化，其核心是：一元化的先进生产方式、多元化的社会生活方式和集约环保化的自然资源利用“三位一体”、和谐统一，真正实现城乡共同发展，“有形城市化”与“无形城市化”并举。

(作者为中国社会科学院经济研究所研究员兼金融研究所房地产金融中心主任)