周诚君：推进新型城镇化的若干认识与政策建议

2013年05月29日 03:15
来源：第一财经日报

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改变过去城市政府事先一次性获得卖地收益的做法，政府不再卖地，而是按零地价或低成本供地；先期的土地征收及开发投入由城市政府事先通过发行市政债等方式筹资，并通过项目建成后产生税费收益逐年偿还引入土地当量的概念后，坚守18亿亩耕地红线的政策就转换为坚守18亿亩土地当量。可按全国总体土地利用规划分配到各省区，形成配额，并建立统一的配额交易市场，占补平衡可在全国范围内通过市场机制来实现。

党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”

城镇化发展潜力巨大，是下一阶段促进经济持续健康发展和深化改革的强大动力，能有效释放需求，促进服务业发展，提高劳动生产率，带动产业结构升级和经济转型。

目前我国按常住人口统计的名义城镇化率为52.6%，不仅低于发达国家80%左右的平均水平，也低于与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平。

从工业化角度看，2010年全球平均城市化率为50.9%，工业占GDP的比重为26%，全球城市化率／工业化率为1.95，我国仅为1.09，远低于美国(4.1)、英国(4.09)、法国(4.11)等发达国家，也低于巴西(3.22)、俄罗斯(1.97)、南非(1.38)、印度(1.15)等新兴经济体。

推进城镇化战略的几个重点

处理好政府和市场的边界。首先要充分尊重市场规律，坚持需求和市场导向推动城镇化。经济理论和国际经验也表明，在解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等方面，市场及价格机制可以有效发挥作用，形成良好的激励约束机制。

其次，要规范和约束政府行为，防止政府过度介入城镇化。固然要充分发挥地方政府在统筹协调、公共服务和体制创新等方面的积极作用，但更要注意防止政府过度主导甚至作为市场主体直接参与竞争性领域，与民争利。

三是进一步扩大对内对外开放，更多发挥民间资本和外资在城镇化中的积极作用，减少或取消对民营资本、外资进入部分行业特别是服务业的限制，同时在城市规划、基础设施建设、公共服务提供以及城市管理中充分听取民意，一定程度上形成自我投资、自我管理、自我约束的城市化发展新格局。

防止房地产价格上涨过快。当前，推进城镇化面临的一个突出问题是高地价、高房价。从根本上说，房地产价格高企实际上反映了供需矛盾的市场规律。随着城镇化快速推进，大量人口涌入城市，城镇化水平的提高还产生了大量的住房改善性需求，这些都构成了对建设用地、对住房的巨大需求。

同时，我国住房市场化时间不长，在住房价格克服扭曲、回归常态的过程中，住房投资需求的膨胀也有其一定的合理性和必然性，并仍可能持续一段时间。在现有体制下，土地和住房的供给受制于各种约束，远远满足不了需求，客观上形成了比较突出的供需矛盾。

为此，建立房地产市场的长效调控机制，还是要尊重市场规律，正视城镇化过程中正常的土地和住房需求，扩大供给。房地产需求管理有其必要性，但需转换调控方式，关键还是要更多地依靠市场和价格机制来进行调节，形成市场自洽、收敛的自动调节机制。

经济理论和国际经验也表明，基于价格机制、设计科学合理的房产税对调节房价是有效的，应尽快推行。同时，要更注重供给端的管理，增加包括土地、住房和融资方面的有效供给，更多地满足市场需求，从根本上缓解供需矛盾，切实降低地价和房价。这些，需要在土地管理、财税制度和融资方面有大胆创新。

切实增加建设用地供给。建设用地供给不足是地价、房价高企的重要原因，也是今后一段时期约束新型城镇化的重大现实问题。

土地供给不足与现有土地管理制度有关：一方面，城市土地国家所有，政府通过土地征收和招拍挂制度，垄断“农转非”土地收购及城市土地投放；另一方面，为确保粮食安全严控18亿亩耕地红线，严控建设用地供给。加快推进城镇化不能为地所困，现有土地管理模式需要尽快调整，建立符合新型城镇化要求的土地供给体系。OECD的建议是：废除农地转用年度额度限制以及国家对农地总量的控制，转而实行由地方政府决定的土地利用总体规划，规划中应考虑降低大城市周边区域房价的需求。

废除国家对农地总量的控制可能会有较大障碍，主要问题是对保障粮食安全的担忧和对地方政府行为约束的质疑。

贸易理论和国际经验表明，开放条件下，粮食安全的衡量指标本身是可以商榷、也有调整空间的，通过推动农业科技创新和农田整治、土地计量和交易机制创新，以及拓展农业国际贸易与投资，过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的，通过一系列的配套改革创新措施，可做到既确保粮食安全，又能有效扩大土地供给。

同时，还可以通过财税、金融、社会保障等方面的改革创新及配套措施，对城市政府供地和投融资行为形成有效的激励约束机制，使之更符合市场规律，接受市场约束，提高资源配置效率。

建立市场化、可持续的融资机制。大规模基础设施建设和公共服务所需资金从何而来？

过去，城镇化建设主要靠政府推动。其中，土地出让金是城市政府收入的重要来源，相对应的融资方式是地方政府融资平台。这种机制不仅导致了市场扭曲和资源配置低效，还引致了普遍的地方政府短期行为，也是腐败问题和群体性事件多发的重要诱因。而且，这种方式不可持续，土地财政难以为继。

首先应改变过去城市政府事先一次性获得卖地收益的做法，切断土地财政利益链条，政府不再卖地，而是按零地价或低成本(下称“零地价”)供地；先期的土地征收及开发投入由城市政府事先通过发行市政债等方式筹资，并通过项目建成后产生的税费收益逐年偿还。这些税费收益包括：财产税(房地产税)、公用/基础设施使用者付费、商业繁荣后形成的各种税收增收等。

零地价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。这样，项目建成后的销售价格不包含地价，从而可使房价有大幅下降。同时，持有者购房后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税，市场机制会将未来房产税折现，抵扣当前购房价，从而降低现付房价。

尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高，但初期购房成本将大大下降；而且随着人均GDP持续增长，购房者未来支付能力会不断提高。

同时，城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为城市政府带来不断增长的税费收入，从而提高其偿债能力，这为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了激励相容、可持续的良性发展机制。此外，还要通过市场机制，鼓励更多的社会资金投入城镇化建设。主要是要解决好城镇化投入产出的期限匹配以及成本收益的风险管理问题。这方面，金融市场可以发挥有效作用。

实现人的城镇化和市民化。新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民“农转非”后很难顺利地从过去农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发经济活力都会产生较大制约，最终会阻碍城镇化进程。

同时，还要充分考虑现有集体土地所有权问题的复杂性，在当前城乡二元问题还比较突出、城镇化建设用地紧张、农村人口规模仍然很庞大、“农转非”人口社会保障和公共服务均等化问题没有得到较好解决之前，不宜过早着手改革农村土地所有权，否则容易导致一系列问题，阻碍新型城镇化战略的顺利实施。这方面，拉美国家有深刻教训。

在维持现有城乡土地管理格局现状的情况下，保护农村集体和失地农民权益，主要还是要侧重于改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。

政府按零地价供地后，土地增值主要体现为未来的现金流收益贴现与政府征用土地投入的价差，而不直接体现为政府和开发商当前获得的土地溢价。尽管如此，仍然要承认农村土地“农转非”后会带来较大增值，并在未来若干年不断逐年变现。因此，地方政府应尽早结合城镇化规划将失地农民社会保障问题纳入资金安排机制予以统筹考虑。

要坚持以人为本、地利共享，着眼于促进农民就业和生活方式的转变，建立合理的土地增值收益共享机制，使土地增值收益主要用于覆盖土地“农转非”征用及开发成本、土地占补平衡投入(如农田整治)、促进农民“农转非”后的就业、社会保障和公共服务所需要的投入。

相关配套改革措施

解决上述新型城镇化中的若干重点问题，还需要协同推进，设计相关的配套改革，起必要的支持、保障作用。

建设用地按土地当量在全国范围内占补平衡。废除农地总量控制并不是完全否定坚守耕地保护红线政策，而是要把思路转换为坚守相当于18亿亩耕地粮食生产能力的“土地当量”。

土地当量类似于标准煤的概念，简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。采用这种标准化的统一计量，可以更加科学、准确地推进耕地保护和占补平衡，促进建设用地供给。当然，还要大力发展与土地当量市场相对应的土地评估体系，确立一套科学、合理的评价与核算标准。

引入土地当量的概念后，坚守18亿亩耕地红线的政策就转换为坚守18亿亩土地当量；建设用地占补平衡的政策就转化为基于土地当量的占补平衡。土地当量的计量具有统一标准，可按全国总体土地利用规划分配到各省区，形成配额，并建立统一的配额交易市场，各省区可根据需要购买或出售配额，从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂，这样占补平衡可在全国范围内通过市场机制来实现。

同时，配额作为稀缺性资源，会在市场上形成均衡价格，并在地区间的交易中实现优化配置。例如，沿海地区可以购买内陆地区的土地当量配额。另外，市场还会激励各种有助于增加土地当量、降低配额成本、提高土地利用效率的行为，如加大水利工程、农田整治力度，更加集约利用土地等；特别是会鼓励农业领域的技术创新和新产品研发，如种子技术、海洋科技等，其效果与农业整治、水利工程等是等价的。这样，就可在保障总体粮食生产能力的总土地当量不变的前提下，促进用地结构优化和建设用地供给增加。

转变保护主义和高度自给的粮食安全观，扩大农业开放。过去我国一直强调粮食自给率须保持在95%以上，近年来随着我国粮食进口的增加，对粮食安全的担心日益增多，农业保护主义所有抬头。总体看，我国粮食安全是有保障的，在世界和平和开放条件下，粮食安全的自给目标定得太高并不利于发挥比较优势，进而提高土地生产效率、集约土地利用。

从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的，可按国际惯例将扣除大豆进口后的粮食自给率控制在90%以上作为粮食安全底线。

同时，开放条件下，对农产品的过度保护不仅对以其为原料的工业发展不利，会损害消费者的利益，而且也不利于我国农业在参与国际竞争中发挥比较优势和不断提高农业科技水平，从而阻碍农业生产力的提高。

这方面国际国内的经验教训很多，南美洲的种植业迅速兴起就是对外开放的结果。因此，农业生产也应注重发挥比较优势，扩大开放，参与全球分工，通过自由贸易与投资获得双赢和多赢的结果。

一方面，适度扩大粮食进口，国内种植没有比较优势的农作物可更多地从那些具有相对比较优势的国家进口，从而使我国的耕地尽可能多地用来生产稻米、玉米等具有比较优势的农产品。另一方面，积极扩大农业“走出去”，鼓励国内企业到南美、非洲等其他国家投资农业，实现合作共赢。

同时，农产品在国际范围内适度竞争还有利于促使国内农业部门加快技术创新和产品研发、降低成本、提高质量，切实增强农产品竞争力。此外，还要设立必要的应急计划，考虑如果国内发生大的自然灾害或世界范围内发生自然灾害情况下的应对措施。如此，大致可以确保我国粮食安全。

改革财税制度，建立合理的地方政府事权财权体系。首先是修改《预算法》，允许城市政府发行市政债。如果法律上的障碍暂时难以克服，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等。

近年来，我国进行了相关的试点探索，一些城投债在某种程度上已与市政债比较接近。当然，要使市政债发得出去，城市政府须有可靠的债务偿还能力。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收。

在成熟市场，财产税的使用则更为广泛。美国财产税通常占州以下地方政府税的80%以上；加拿大财产税几乎是市级政府税收收入唯一来源，占财政收入的40%以上，另有40%是以使用者付费为主的非税收入。

因此，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。以城市基础设施改善带来的财产增值为基本税源，事权也主要由城市政府承担，二者具有较强的一致性，有利于激励其主动改善公共设施和服务。而且财产税按财产存量计征，稳定性上受当期GDP流量的直接影响较小，也不会对当期GDP增长带来冲击。

具体推进思路上，财产税征收宜“新老划断”，即配合土地供给和税费制度改革，新供土地和住房以城市为单位、按统一税率原则征收，并尽快覆盖到主要城市。同时，考虑到西部地区的特殊性，宜结合公共产品价格改革，创造条件尽快使资源税和财产税成为西部地区的主要地方税。

从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。重点包括：更加明确中央和地方的事权划分及相应的税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等；结合新型城镇化带来的土地增值、工商及服务业繁荣，考虑适度赋予城市政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性地方税收及其征管体系。

对城市政府适度举债建立有效的监督约束机制。除了建立市政债-财产税这一激励相容的机制，为了防范道德风险和过度负债，还需要配套必要的约束机制。

主要包括：一是建立健全地方人大的审议监督机制，推动城市政府编制中长期资本预算，有效解决“新官不理旧账”的问题。

二是明确偿债资金来源，严肃预决算制度，将各项预算外收入纳入预算内，合理安排使用者付费、财产税等专项税收和一般财政收入，明确市政债的未来还款保障。

三是推动城市政府编制资产负债表，规定政府债务总规模占资产的比例、负债率或偿债率等指标，实行包括预警管理在内的全程控制，控制负债规模。

四是强化信息披露，要求发行市政债的城市政府必须达到财政状况的有关透明度要求，在试点过渡期，可规定凡是实施财产税并能够向公众充分披露财务信息的城市政府可优先获得发债权，作为激励措施。

五是完善独立、透明的评级制度，规范评级公司发展，确保市政债价格与不同评级和信用水平相挂钩。

六是引入第三方独立评估地方金融生态，强化对城市政府举债行为约束。人民银行在2004年提出金融生态概念，并委托社科院对城市金融生态进行综合评价并对社会公布，结果显示地方融资可得性、利率高低与金融生态评价高低具有较强的相关性，地方政府也越来越重视这类评价，其效果正在逐渐显现。

充分发挥金融市场的作用。通过金融市场更好地实现价格发现、风险管理和融资工具创新。例如，由于不确定性大、回收周期长，私人部门很少有投资积极性。但如果投资和交易对象变成土地当量配额，投资者就不必关心其所投资的配额是具体对应哪一块土地，而只是通过买入或卖出配额这个金融工具来获得回报，资金筹集和具体的农田及科技投入则由在一级市场发行配额的专业人士完成。

可见，金融市场可以在价格发现、期限匹配、风险管理等方面起到良好的作用，开发出各种基于配额的金融产品及其衍生品，形成以土地当量配额为标的的金融产品及其衍生品市场。

这样，就可建立一个服务于农业投入的投融资体系，投资者通过金融市场进行投资、套现或远期交割，从而间接地实现对土地的投资。同样，在推进城镇化过程中的环境保护领域，也可充分金融市场运行机制，建立排污权、碳排放权等交易市场，通过总量控制和配额分配鼓励多方参加市场交易，实现有效率的节能减排。

另外，市政债的发行、定价和交易必须通过金融市场来进行。金融市场的作用不仅体现在为城镇化建设提供融资服务，而且还有利于形成有效的定价和约束机制，使具有不同评级和信用水平的市政债在市场上呈现不同的价格，从而体现其不同的风险和偿债能力。如果相关信息披露和评级显示拟发债政府财务状况太差或负债过高，投资者会提高价格要求、减少投资规模，甚至不购买其所发债券。

这样，既有利于帮助投资者判断风险、做出决策，也可以对城市政府的融资行为、融资能力产生约束。尤其是对当地居民，他们既有为改善当地居住环境、提高公共服务质量而投资当地市政债的积极性，也有主动关心本地市政债所筹集的资金使用效率及偿债能力的责任感，因此约束作用会更明显。

统筹考虑对失地农民的社会保障及公共服务。在推进新型城镇化过程中，应以推进社会保障制度改革为契机，根据新的土地利用和城镇化规划，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务等纳入社会保障制度改革中予以整体考虑，这实际上也是社会保障制度改革的应有之义。

把失地农民纳入社会保障体制改革的基本原则是保障失地农民在养老、医疗、失业、最低生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。因此要改变过去一次性货币安置为主的做法，在优先建立基本养老机制、提供医疗、失业等基本保障等方面，建立由地方政府、村集体和个人共同承担的筹资及管理机制。在此基础上，建立一些符合“农转非”人口群体特征的特殊性制度安排，如重视并保障失地农民的发展性需求，建立专项基金用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。摄影记者/吴军

(本文系中国金融四十人论坛(CF40)内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《土地制度改革与新型城镇化》的阶段性成果，执笔人为中国人民银行金融研究所研究员，有删节。本文仅为个人学术观点，不代表供职单位意见。文责自负。)