新一轮城镇化不是“摊大饼”式的城市建设

2013年05月30日 04:08
来源：第一财经日报作者：陈周锡

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原标题：清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明：新一轮城镇化不是“摊大饼”式的城市建设

面对城镇化、工业化推进过程中逐渐稀缺的建设土地资源，以及占补平衡与“保卫18亿亩耕地红线”，乃至与粮食安全的现实冲突，中国东部经济发达地区应该如何来缓解这种困境？未来又应当在哪些方面有作为？5月27日，《第一财经日报》记者专访全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明。

第一财经日报：什么原因使得一些地方大量垦造耕地？

蔡继明：地方大量垦造耕地，这背后都是因为城市建设发展，地方投资冲动所致。现在对保护耕地力度很大，号称世界上最严格的土地保护制度，各级政府都是不敢闯这条红线。

占用一亩好的熟地，再根据地的肥沃程度，补一亩以上的生地，只有这样才能做到耕地占补平衡。

平衡不光指数量，还要讲究质量。现在占用的是好地，补的是坏地，实际上就没有做到占补平衡。杜绝“以次充好”，关键要落实检查、督促机制和惩罚机制。

日报：你如何理解当前的城镇化要求？

蔡继明：中国加快城镇化进程，不是又一轮“摊大饼”式的城市建设，不能简单地把城镇化等同于城市建设。现在关键的矛盾，不是城市空间扩展问题，而是在现有的城市空间范围内，尽快通过制度创新、体制改革，降低农民工进城落户门槛，减低城乡居民收入差距，以此扩大内需、转变经济发展方式，这是城镇化的目的和作用。

再一味地占用耕地，搞城市空间的扩展，仍然跳不出传统的经济发展方式，不能真正解决城乡二元结构，缩小城乡居民的差距，就不可能解决我国经济的可持续发展问题。

日报：当前城镇化存在哪些问题？又该如何化解？

蔡继明：从总量看，现在我国人均占有建设用地已经不低，而且存在严重的粗放和浪费。为此，做好土地的节约使用、集约使用，在有限土地上创造更多的财富，承载更多的人口。

联产承包制后，我国沟沟坎坎、零碎分割的土地非常严重。为鼓励农民、村级组织有积极性参与土地整治，政府就应该推出相应的土地政策，比如在原有基础上通过整治每增加一亩有效耕地，允许百分之二三十可以用于建设用地，加大瞒报、谎报的处置和防止力度。

目前我国大概还有40亿亩未利用土地，其中至少有10亿亩土地适宜改造。用什么机制鼓励人们去开发，要有一个分成比例，这样无论是地方政府、民间资本还是农户，大家就会有积极性去开垦，进而解决了城市建设占用耕地而保护耕地、粮食安全，从而保住18亿亩红线不破。

现有工业用地存在大量土地浪费。我们可以采取一种激励机制，提高工业用地容积率，节省出一部分建设用地指标，然后政府和工业企业进行利益分成，这样又省出大量土地。同时加大监督力度，对开发商、国企等囤地采取严厉措施，不要盯着占用耕地。

日报：除了占补平衡外，我们是否还有其他办法，来协调城市和农村的建设用地？

蔡继明：我们也完全可以采取增减挂钩，两者结果是一样的，只是途径方式不同。在城市占用一亩耕地，农村的一亩建设用地就必须恢复耕地。

增减挂钩，国土部也在一些地方进行推广，起到了一定的效果。但我认为，增减挂钩还要进行改革，让偏远地区和郊区的两地农民，按照市场原则交易建设用地指标和土地增值财富，不需要政府征收，直接根据规划进行开发利用。这样既能调动增减挂钩的积极性，也保证了两地农民的土地权益，更大程度上分享工业化、城市化成果。

日报：18亿亩耕地红线，对当前农业现状有多重要？

蔡继明：保护耕地面积要有底线。按现在进口的农业作物，折成的土地大概超过5亿亩，这样算耕地红线18亿亩应该不算多。保有一定量的耕地，不单单是粮食安全问题，还有一个生态环境问题。

虽然我国粮食连续9年增长，但是我们的农业技术、种植水平提高有限，很大程度上使用了过量的化肥，大量的农地存在严重的污染，农业现状并不乐观。再加上，泥石流、盐碱化、沙漠化等自然灾害，毋庸置疑我国不能再减少耕地。

日报：如何确保我们今后的粮食安全？

蔡继明：不能把粮食安全当做一个政治任务，不能通过各级政府的层层分解，这样地方政府为完成任务往往只能处于被动、处于无奈。

事实上，种粮的农业大省，往往是一些经济弱省。要让种粮大省不落后，让他们的财政有收入，至少能够达到全国平均水平，可以从以下三个方面来解决：一要合理的粮食价格，粮价太低，农民没有保护耕地的积极性；二要中央政府加大财政转移支付力度，落实农业大省的保护耕地责任；三要加大土地制度改革，加快土地的流转，让进城务工农民脱离土地，把土地转包、转租或者转让出来，实现土地规模化经营水平，增加农民收入，实现城乡劳动力的均衡分布状态，从而根本上保障我国的粮食安全问题。