马光远：联通和电信“垄断案”须给公众一个负责任的交代

2011年11月23日 01:04
来源：每日经济新闻

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马光远(经济学家)

国家发改委对中国电信和中国联通的反垄断案，不管初始动机究竟是垄断巨头之间的“神仙打架”，还是试图进入宽带接入市场的某些系统挟公器而谋私利，但案件本身在法律和社会层面的破冰意义却是不容置疑的。无论是站在中国互联网安全和国际竞争的大局，还是站在中国破除垄断的战略高度，发改委以联通和电信这两只“大老虎”作为突破口，高调进行反垄断调查，无疑具有多维的价值和意义。因此，笔者希望这样的案件能够给公众一个负责任的交代，灭垄断之威风，长法律之正气。

然而，最近关于这个案子的种种说法，却让包括笔者在内的很多人无法继续保持乐观。有报道说，联通和电信两家公司已经与发改委进行了充分沟通，或有可能达成和解协议。这里所指的“和解”，其实就是反垄断法里所言的“中止调查”程序。我们知道，在欧美的反垄断法里，都规定了司法机构和被调查企业的“和解程序”，欧美设置反垄断和解程序的目的在于减轻执法机构的举证责任。由于欧美法律注重程序正义，也注重保护企业的权利，对于构成垄断的条件设置苛刻，这对反垄断机构的举证设置了很大障碍。在这种情况下，如果反垄断机构掌握了一定的、但还不是很充分的证据，被调查企业和执法机构可以达成“和解”，被调查企业承认垄断的事实并接受相对轻的处罚，执法机构完成反垄断的调查和处罚工作。很显然，这是一种“赎买”程序。

中国的“中止调查”程序与此有一定的相似性。《反垄断法》第45条规定：“对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查……”这意味着，中国的反垄断调查机构对于涉嫌垄断的行为，除非被调查的企业承认垄断事实，并且承诺进行“整改”的情况下，反垄断调查结构才能中止调查。就目前而言，除了工信部下属的《人民邮电报》对反垄断调查进行的高调反驳之外，并没有任何迹象表明联通和电信承认垄断事实，并且采取了整改的措施，也没有听说移动和广电等希望进入宽带接入市场的企业获得了进入的资格。也就是说，中止调查的前提根本不存在。

对于此“和解”的说法，发改委有关负责人士予以否认，“在目前的情况下，如果两个企业什么都没做，说发改委与企业可能达成和解完全是瞎编。”而相关的报道是，发改委的反垄断局21日派出了三路人马，对北京光环新网数字技术有限公司等5家企业进行调查取证，获得了详细证据证明联通公司对与其有竞争关系的企业采取了价格歧视政策。尽管如此，对于何时出调查结果，发改委反垄断局有关负责人对媒体的表示却是：“反垄断调查很复杂，国外一些反垄断调查案有的要经历3~5年的时间。”

我们不否认，欧美反垄断结构对于诸如微软等企业的垄断行为，调查的时间的确很长，因为这些跨国公司一方面垄断行为隐蔽，另一方面，调查的市场范围遍及全球，搜集证据的工作复杂耗时，3~5年的时间是正常的。但就中国联通和电信的“宽带接入”是否存在价格歧视，是否有滥用市场垄断行为，却并没这位负责人说得如此复杂。一是这个市场本身完全是一个国内市场，不是遍及国际市场；二是具备宽带接入牌照的，就那么几家企业，下游产业链的企业也就几十家，调查起来非常简单，在电信和联通占有三分之二以上的市场份额的情况下，只需针对他们对下游企业的定价进行取证即可，这样的取证工作，如果需要3~5年，那就太令人叹为观止了。

其实，笔者的担心和很多人的担心是一样的，毕竟电信市场牵涉的利益太大，而利益的相关方又都是“惹不起”的角色。在这种情况下，发改委对其进行调查本来就很令人诧异，既然调查了，就应该给大家一个交代，但面对这些“惹不起”的角色，在缺乏制衡机制的情况下，大家担心最终会以“黑箱和解”的形式不了了之。各利益方达成和谐统一，而民众在这个案件中不仅一无所获，更可能的结果是因为巨头们达成的协议，而进一步损害民众利益——将成本转嫁，维护垄断高利。

在这种情况下，作为执法机构的国家发改委，无疑承载着民众对法律和反垄断的巨大期待，为了避免这起具有里程碑意义的案件不了了之，笔者强烈呼吁国家工商总局和商务部等部门也能介入，通力合作应对干扰，对调查程序透明化，并邀请有国际背景的会计机构对有关的账目进行认证和审计，将整个调查程序纳入公众监督的视野。唯有如此，反垄断调查的公正和中立才可以保证，最终的结果才值得期待。