发改委未中止调查 电信本周或出整改细则

2011年12月09日 22:45
来源：经济观察报 作者：张向东

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12月7日，中国电信的有关人士前往国家发改委价格监督检查与反垄断局(以下简称“价监局”)，就申请中止反垄断调查进行沟通。结果可能会让中国电信再次感到压力，国家发改委价监局要求中国电信在一周左右的时间内，拿出具体可查的整改细则和计划，并对外发布。

中国电信在12月2日发布了承认其存在垄断行为的声明和具体整改承诺，并申请国家发改委价监局中止反垄断调查。但一周过去后，国家发改委仍未对是否中止调查给予明确回应。

知情人士对本报透露称，在12月7日的沟通过程中，国家发改委价监局对中国电信的整改措施并不满意，因为这些承诺过于粗略，并且无据可查。价监局进而要求中国电信拿出更为具体的方案，并对外公布。方案需要细化到具体时间和内容，比如，扩容究竟扩到何种程度；何时完成；资费标准需要在多长时间内降到何种标准等。

上述知情人士称，价监局要求中国电信将细化后的方案对外公布，是为了能够接受消费者和市场运营商的监督，如果未能在规定时间内兑现承诺，那么国家发改委对中国电信的反垄断调查仍将继续，而中止调查也就无从谈起。

中止调查尚未启动

12月2日，迫于国家发改委价监局调查的压力，中国电信发表声明，承认其未能与其他运营商充分实现互联互通，同时在服务接入方面，价格差异较大。并在此基础上，承诺尽快扩容；同时降低直联价格和资费标准等内容。

2008年8月1日起开始实施的《反垄断法》规定，执法机构中止反垄断调查的前提是，对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果。

中国电信的声明并没有得到专业人士的认可。一位参与《反垄断法》起草的专家说，尽管认错的姿态做出来了，但是一看声明就知道还是有问题的，因为承诺的东西太过宽泛，让反垄断执法部门和普通消费者都无法对其整改进行认定。比如，互联互通和扩容到何种程度才算是达到消除其垄断行为的标准。五年内降低电信资费35%，也没有考虑到将来电信行业发展趋势、国际资费水平等因素。

据本报了解，在电信和联通发布声明之前，国家发改委对其进行的调查方向，其实一直是指向整个集团层面的，包括其营销政策、价格行为是否存在问题。不过，对电信和联通的垄断行为最终论证为是区域市场还是全国市场，要看相关的证据才可以定。不过，一旦针对整个集团公司，这将意味着整个调查的时间将会非常漫长。

据有关人士介绍，在具体案件调查前期，国家发改委会和有关主管部门及法制部门进行沟通，这是进行反垄断案件调查的一个机制。每一个重大案件都会有一个专门的案件审理委员会，主要包括业务处室、法治部门、相关的分管领导、地方制定政策的部门等，最后做出对案件的决定。案件审理委员会的机制是固定的，具体参加人员则根据案件的不同，由不同的官员或人士组成。此外，对于一些案件，有时候也需要召开专家意见咨询会。

调查启动后，此后的程序仍然相当复杂。首先是一份立案呈批表，需要写明立案理由。然后获得领导审批，再启动调查，此后的程序包括：征求对方当事人意见，案件审理委员会集体讨论，根据集体形成意见，向当事人通报硬性意见；听取当事人申辩；举行行政罚款听证；再次集体讨论；形成处理决定；对当事人处罚告知，允许复议或者诉讼；发行政处罚决定书；责令改正；最后是跟踪检查，待落实后才是结案程序。

上述反垄断专家表示，从法律意义上来说，截止到目前，国家发改委对电信和联通的垄断行为都只是有证据表明其涉嫌垄断，但并没有做最后的认定。通常认定垄断行为，需要四到五年的相当长和复杂的调查工作，需要消耗大量的行政成本和企业成本，而《反垄断法》又给予了执法部门很大的裁量权，在这种背景下，电信和联通的主动认错，实际上是在谋求一种和解。

根据《反垄断法》第四十七条，经营者违反规定，滥用市场支配地位的，不仅要对其进行罚款，而且要没收其违法所得。

亚太网络法律研究中心研究员、北京师范大学法学院教授刘德良说，如果在规定期限内，电信和联通的整改措施被国家发改委认定落实到位，就将中止调查，同时也就不存在巨额罚款之说了。

前述反垄断专家还表示，按照有关法律，即便是国家发改委中止了对电信和联通的反垄断调查，但普通消费者和市场其他运营商，依然可以就电信和联通的长期垄断行为给其造成的利益损失，提起诉讼，要求赔偿。不过，这涉及到的将是《反垄断法》之外的民事诉讼程序，其过程依然非常复杂。

反垄断发力

无论结果如何，国家发改委对电信和联通的调查，都已经被认为是中国反垄断进程中具有标志性意义的事件。

国务院反垄断委员会专家组成员、中国社会科学院研究员王晓晔表示，这是涉及国有大企业的第一案。反垄断执法机关对这个案子的决定，不仅能够体现我国《反垄断法》是否有效力，我国反垄断执法机关是否有威慑力，而是也能够体现中国是否“依法治国”。

两年前，在国家商务部和中组部为全国省部级领导干部组织的《反垄断法》培训班上，有人就直接对正在讲课的王晓晔提出，“中国目前还不适合搞《反垄断法》”。

亚太网络法律研究中心研究员、北京师范大学法学院教授刘德良说，国内反垄断机构对国内央企进行调查，这在中国实属罕见。其意义在于，未来该案件对其他垄断央企在市场竞争中行为的警示和威慑作用。

此案的执法机构国家发改委价监局原名为价检司，今年8月初，刚刚得到中编办的编制批复，升格为价格监督检查与反垄断局，人员编制增加20个，达到46人，处室增设3个，分别为反价格垄断调查一处、反价格垄断调查二处和竞争政策处。

据悉，虽然编制已经得到落实，但目前国家发改委价监局新增编制人员大部分都尚未到位，价监局从一些地方部门和高校借调了不少人手来协助。

今年以来，价监局处理价格反垄断调查的工作已经开始明显发力。据了解，目前除电信和联通案件外，国家发改委价监局目前正在进行的反垄断调查还涉及银行乱收费、旅游公司低价不正当竞争、全国900多家三家医院乱收费等案件。

有关人士介绍说，价监局着手进行反垄断调查的线索主要来自于举报、工作的日常监管、其他部门的转办以及新闻报道等渠道，其中举报占了大部分。一些业务处室也会在日常监管中，收集有关行业企业的价格行为，如果认为会损伤竞争关系，也会进行调查。

事实上，目前价监局处理或者调查的案子，很多都是来自于实名举报。在这些实名举报中，不乏涉及到石油等垄断行业和公司。

但并不是所有关于垄断企业的举报都可以直接作为调查的依据。举报证据一定要充分才会被立案调查，价监局需要在相当长的一段时间内，进行前期调查确认是否存在垄断行为，一旦确认，就会立案。

知情人士说，举报材料中有些描述事实描述得比较清楚，作为线索的可能性就较大。有些举报只是提出质疑，某种行为是否构成垄断，比如油价过高、限供等，不能提供调查依据。此外，凡是存在政府定价行为的领域，不能被认为其定价本身是垄断行为。

但这并不意味着电信、石油、电力等垄断行业不在价监局的执法范围内。知情人士说，尽管政府定价的行业不能认为是企业涉嫌垄断，但不排石油企业有其他的垄断行为，如果不执行政府定价，采取其他的营销价格，损伤竞争关系，国家发改委会根据群众举报和相关程序，视情况启动调查。