传光伏新政6月30日前推出电价和补贴标准将提升

2013年06月04日 10:28
来源：财经网

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一拖再拖的光伏新政应当会在上半年出台，电价和补贴标准将有适当提升。痛失欧洲市场后，这成为中国光伏组件商“堤外损失堤内补”的希望。

“去年10月就说新政要出台，年初的时候说今年4月肯定会推出，这都快6月了，还没有出台！”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦在接受《财经》记者采访时，谈及光伏新政出台时间一拖再拖，语调激动。

中国光伏产业面临的内外压力在不断加大。6月，欧盟对华光伏产品“双反”初裁结果将出，业内态度悲观，担心本就艰难的光伏产业因此雪上加霜，由此对中国光伏新政的期盼更加热切。

根据3月国家发改委发布的《关于完善光伏发电电价政策的通知》征求意见稿(下称《征求意见稿》)，新政将涉及光伏的标杆电价以及分布式光伏的补贴问题。尤其是后者，一旦补贴到位，商业模式合理，中国东部的大片厂房屋顶都是分布式光伏的市场所在。发改委能源研究所研究员胡润青称，中国屋顶光伏的安装潜力可达4亿千瓦以上。

然而，《征求意见稿》下发两月，光伏电价政策迟迟没有下文。该文的标杆电价和补贴标准已让业内十分不满，加之欧盟“双反”压力，全行业被阴霾笼罩。

近期《财经》记者通过多个渠道了解到，光伏新政推出的时间，应当不会晚于今年6月30日，电价和补贴标准将有适当提升。

组件商已失欧洲

新政迟迟无法出台，光伏组件商最受伤。5月24日，欧盟成员国对华光伏产品征收反倾销关税的建议案进行了投票表决，结果将于6月6日产生。

此前，欧盟贸易委员德古赫特(KareldeGucht)已向欧委会提交建议案，建议对中国输欧光伏产品征收反倾销关税，计划从6月6日起征收平均税率为47%的临时性关税。

5月27日，中国国务院总理李克强与德国总理默克尔共同表态，反对欧盟贸易委员会对华“双反”调查。同一时刻，中国商务部部长高虎城也表态“将毫不犹豫地维护中国光伏企业的合法权益”。

这一切，都被国内媒体解读为“双反”可能出现转机的信号。不过，高鹏律师事务所合伙人王磊在接受《财经》记者采访时多次强调，“不要有任何幻想！”通过欧盟成员国最后投票来否决开征反倾销税的先例非常少，“十不及一”。

王磊提醒，默克尔的表态“完全是一个外交辞令，不能用国内的思维模式来推测欧盟的反应。欧盟司法独立，法律程序一旦启动，政府不可能干预”。若想有变，唯有原告撤诉。

根据欧盟贸易委员会的规则，如果投反对票的成员国少于15个，那么欧委会将会在6月6日起对中国输欧太阳能产品征收临时性关税。据国内媒体报道，在5月24日的投票中，德国、英国、荷兰、瑞典等18个国家投了反对票。此外，法国、意大利、葡萄牙、立陶宛四国选择站在欧委会一边，而波兰、西班牙、奥地利、罗马尼亚、拉脱维亚五国选择了弃权。

业内认为，即使征收47%关税建议案被否，施加惩罚性关税仍无法避免。

国内光伏企业反应激烈，英利绿色能源(NYSE:YGE)、阿特斯(NASDAQ:CSIQ)、天合光能(NYSE:TSL)纷纷在厂区举牌抗议示威。

英利一位高管告诉《财经》记者，中国组件商最多只能承担10%的税率，如果最后确定征收47%的关税，将是无法承受的成本，意味着失去欧洲。

“欧洲比较注重产业的生态系统，所以长久以来作为太阳能市场的重要区域有其必然性。在光伏组件领域，2010年欧洲占全球市场70%，2012年也占到40%-50%，今年不会低于30%。在供大于求的背景下，中国企业突然少掉30%的市场，影响还是很大的。”晶科能源(NYSE：JKS)董事长李仙德表示。

晶科能源全球品牌总监钱晶表示，如果真的征收高额关税，没有一家中国光伏企业能消化这一块成本，“我们能做的就是转嫁给欧洲消费者和欧盟各国政府，这无疑损害了欧洲消费者的利益”，将对欧洲清洁能源市场带来负面影响。

与大部分中国光伏组件商一样，晶科欧洲市场一直占比很大，2012年约占40%。“但我们今年的欧洲市场出货量占全球出货量不超过20%，从6月开始，我们不会再往欧洲出货了”。李仙德称。

全球出货量第一的英利销售部高管也向《财经》记者表示，亚洲、拉丁美洲、大洋洲，包括非洲一些新兴国家，都是英利的目标市场。“你可以看我们的财报，现在我们的出货量应该有超过四成还是欧洲，但这是上半年的情况；下半年我们的单子，会陆续转到那些国家。”

在新兴市场中，中国的市场容量最大，也是组件商最便捷和最现实的选择。

因此，中国政府尽快发布光伏新政，已成全行业的共同诉求。上述英利高管称，希望国内市场尽快启动，以便消化产能。“新政是什么不知道，但我们还是十分期待。”

新政为何难产

据《财经》记者了解，光伏新政陷入僵局的原因主要有三：补贴无法及时到位，行业利益难以平衡以及部委间的权力博弈。

补贴，是全球光伏产业发展的基础。不过，中国可能并没有足够的资金来对光伏发电站进行补贴。大唐新能源(01798.HK)一人士透露，其公司所投资光伏电站，自2010年10月以来的所有补贴资金仍未到位。“国有企业现金流充沛，还能扛住，民资没有这样的实力，早就退出了。”

补贴无法到位的原因是“缺钱”。国家能源局有官员曾透露，2012年新能源发电补贴缺口高达200亿元，而且这个缺口还在不断扩大。电价补贴资金匮乏，多源于电价附加征收不力，实际征收量不到五成。

国家发改委能源研究所研究员王斯成则表示，“新的政策已经解决了钱的问题。”根据《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》，此前由发改委负责管理的电价附加，将统一划至财政部。

财政部还掌管着中国补贴新能源发电的另一笔资金：可再生能源专项发展资金。这笔资金由国家财政直接拨付，曾用于补贴“金太阳”等屋顶光伏项目。王斯成认为，当电价附加不足时可使用这笔资金来补足。

国家能源局方面亦有此想法，不过财政部一直没有松口。“财政部这么做是有道理的，电价补贴就应该使用电价附加，从专项资金里要钱没有道理，这是两套系统。”孟宪淦说。

争议的另一重点，是补贴标准，这也是新政延宕至今的另一主因。今年3月的《征求意见稿》在业内引发轩然大波，多位受访业内人士称，“原本以为盼来的是曙光，谁知是兜头一瓢冷水。”

《征求意见稿》规定，光照较为充足的一类地区地面电站，其上网标杆电价为0.75元/度，比现行的1元/度的价格大幅下降。为此，业主单位纷纷通过各种途径向决策部门表示反对。五大发电集团多位人士在受访时称，这种电价下，投资光伏电站无利可图，业主都会撤退。

《财经》记者获悉，五大发电集团均要求大幅提升光伏上网电价标准。其中大唐要求提升至0.95元/度，国电要求提升至0.94元/度。

此外，分布式光伏度电补贴标准也引发了不满，自发自用部分的补贴标准为用电电价加0.35元/度。多位有志投资东部分布式光伏电站的投资者认为，分布式光伏的主要市场在中国东部，但东部光照小时数少，这样的补贴太低，毫无吸引力。

《征求意见稿》下发后，收到了业内各方面的反馈意见，反对声居多，要求提高补贴的声音甚盛。但标准究竟提高多少，说法不尽相同。一位接近决策层的人士透露，基层一些反馈意见“属于漫天要价，无参考价值，但干扰了决策”。

行业主管部门之间的复杂博弈，也是光伏新政迟迟不能出台的原因。今年4月，国家能源局相关领域一负责人在一个行业内部会议上称，“光伏新政难以出台，最根本的问题在于管理体制。”

《可再生能源法》规定，“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。”

业内通常将“能源主管部门”解读为国家能源局。今年3月，和电监会合并的新能源局职能中也有“拟订能源发展规划、产业政策并组织实施”这一基本职能。

实际情况是，在光伏新政制定过程中，能源局并未获得完全主导权。“钱是财政部给的，价格是发改委定的，这两项大权别人抓在手里，能源局还有什么话语权？”一位国家能源局官员反问。

多位受访专家指出，中国目前的能源管理体制中，并未设置一个部门，负责能源相关事宜的统一管理。国家能源局仅为副部级单位，职能有限，承担不起这个职责，也无法与其他实权部委平起平坐，更无法对能源相关事务进行统一管理；而相关实权部门则缺乏行业管理经验，出台的政策常不能反应行业内基本诉求，因而陷入往复纠结中。《征求意见稿》的出台，即为典型案例。

产业生态渐变

多方消息源均向《财经》记者证实，延宕多时的光伏新政发布时间不会晚于6月30日。

此举除缓解组件商压力外，更大作用在于将改变行业格局。此前，专注于大型荒漠光伏电站投资的组件商统治着光伏行业的利益链。但分布式光伏的市场，可能将由小型开发商唱主角。

自2011年光伏组件产业陷入寒冬以来，诸多国有电站开发商获得了这个产业内的大多数利润，西部光伏电站的国有业主内部收益率高达14%。

但未来分布式光伏发展过程中，这一格局或被撼动。大唐新能源相关人士向《财经》记者表示，即便政策再好，该公司也不准备涉足分布式光伏电站的投资——这可能代表着绝大多数国有发电商的态度。

大唐的担忧，来自于分布式光伏的诸多不确定性。无论是分布式光伏还是大型地面电站，其全寿命期超过15年，收益率亦是按照这一年限测算。但东部工业厂房的业主是否能够稳定地履行合同，是五大发电集团集体担忧的。

“如果工厂倒闭，业主变更怎么办？工厂拆迁了又怎么办？”这些疑问均阻碍了大唐投资分布式光伏的步伐。

另有来自其他大型国有发电集团的人士表达了同样的观点，“我们在西部征地，使用权是50年，而且大型电站收益稳定，这两种优点，分布式能源都不具备。”

分布式光伏电站较为零散，情况比大型地面电站复杂，国有发电商不愿意在这方面浪费精力。但也正是这种分散和灵活的特点，可能会催生一些小而灵活的开发商和服务商。他们与分布式光伏几乎是天生一对，他们将通过为用户设计分布式光伏电站系统和提供系统安装服务获取利润。

民生证券首席分析师王海生提醒，投资者应该关注体量较小的电站开发商，如天华阳光等。他们可能会在未来成为中国光伏市场上的主角。据《财经》记者了解，已有多个小型光伏电站开发商开始组建专注于分布式光伏电站投资的内部团队。

发改委能源研究所研究员胡润青预测，国内屋顶资源巨大，现有的建筑面积达到614亿平方米，屋顶光伏的安装潜力可达4亿千瓦以上。

但胡润青提醒，应该注意分布式电站开发商的融资问题。“民营企业投资光伏电站，最大的问题就是钱从何来。”