张生：欧盟强征航空“买路钱”不符国际法

2012年02月14日 15:16
来源：法制日报 作者：张生

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张生 作者系剑桥大学劳特派特国际法中心“丝路学者”

2月21日,中美俄等26个国家将召开会议,共同商议应对欧盟航空碳排放交易体系的对策。凭借欧洲法院判决开的绿灯,欧盟在新年伊始就开始实行航空“买路钱”政策,招致多国反对。欧盟的这一做法于国际法不符。从长远角度看,建立一个碳排放交易的全球机制势在必行

环保表象下的政经利益考量

欧盟于2005年1月设立了碳排放交易体系(ETS)。2008年11月19日,欧盟通过法案决定将国际航空业纳入ETS。该体系于2012年1月1日正式实施后,欧盟又进一步规定,对拒不执行的航企将施以超出规定部分每吨100欧元的罚款以及欧盟境内禁飞的制裁。自2008年欧盟通过上述法案后,各国和国际航空运输协会的反对声就不绝于耳。欧盟官员2月6日接受BBC采访时表示,中国会对此采取默认态度,但是仅隔一天,中国民用航空局就向各航空公司发出指令,指出未经政府有关部门批准,中国境内各航空公司不得参与欧盟碳排放交易体系。美国参院也通过航空法案明确表示反对欧盟向飞经欧洲的航班征收碳排放税。据称,中国、美国、俄罗斯及印度等26个国家将于2月21日在莫斯科召开会议,共同商议应对欧盟航空碳排放交易体系的对策。

由于目前深陷欧债危机的泥淖,欧盟强征航空业碳排放税的政策也被外界解读为表面是为环境保护,实则为了背后巨大的经济利益和掌握航空市场的主导权。此外,此举也被看作是欧盟向争取在国际政策、市场机制和国际气候变化谈判中的话语权和领导权迈出的一步。如果能成功将国际航空业引入碳排放交易系统,就有可能为欧盟将来在钢铁、电力、水泥等其他行业中推广实施全球性的行业减排方案铺平道路,以此实现全球共同承担温室气体减排义务的目的。

欧盟单方面行为有违国际法

欧盟单方面通过立法将国际航空业纳入ETS违反了《芝加哥公约》序言和第1条规定的“各缔约国承认每一国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权”的国家主权原则。此外,《京都议定书》第2条第2款规定缔约国应通过国际民用航空组织作出努力,谋求限制或减少航空燃料产生的温室气体的排放,而欧盟的单边行为有违反该规定之嫌。

欧盟此举还违背了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定的发达国家及发展中国家负有的“共同但有区别的责任”的原则,因为作为签署方的欧盟将所有国家统一纳入强制征收碳排放税的范围一致对待,没有对发展中国家的航空运输业发展需要作出合理安排；欧盟规定碳配额以历史排放数量为基数,基数越大获得的配额越大,这种计算方式使发展中国家承担了比发达国家更重的减排义务。

欧盟征收航空碳排放税也对WTO法提出了挑战。WTO协定为发展中国家特别是最不发达国家提供特殊待遇,但是在欧盟的政策中却未有体现。有学者也主张欧盟征收的碳税实际上是“碳壁垒”,是以“减排”为名来阻止其他国家进入它的市场,这也不符合WTO的原则。剑桥大学教授巴特尔也认为很难认定欧盟此举符合《服务贸易总协定》“航空运输服务”附件中的规定。

欧洲法院判决难以令人信服

2009年底美国航空运输协会和3家美国航空公司以欧盟征收航空碳税违反《芝加哥公约》等为由起诉欧盟,但欧洲法院于2011年12月宣布欧盟此项政策并未违反相关国际法以及双边的“开放领空协议”,从而驳回美国航空运输企业就此提出的诉讼。欧洲法院的这一认定无疑对通过个人途径寻求法律救济是个打击。作为欧洲最高司法机构的判决,它意味着其他国家航空公司提出的类似主张也很可能得不到支持。但是这并不代表针对欧盟这一政策的所有救济都被否决。实际上,上面提到的欧盟对于国际法的违反问题,很多都没有在该案中得以解决。

对于欧盟违反《芝加哥公约》关于国家主权原则等的规定,欧洲法院以欧盟不是该公约缔约国为由而规避公约。实际上,这里隐藏了一个国际法漏洞,那就是判决默认了缔约国可以通过一个超国家机构来掩饰其对于实体国际法义务的违反,因为欧盟成员国都是该公约的缔约国。英国法院最初将该案转给欧洲法院,也是希望欧洲法院能够对政策与公约的兼容性作出解释。

再者,在解释《京都议定书》的条款时,欧洲法院也玩起了文字游戏,将条约中规定的“shall”(应当)解释为“可以”,认定欧盟可以绕过国际民航组织采取单边行为。

最后,虽然法院认定该政策符合“任何国家对其领海享有完全主权”和“在公海的自由航行权”等习惯国际法原则,指出只有在“商业航班”“物理上存在于”欧盟成员国机场时才需征税,但是欧盟在计算碳排放配额时却考虑整个航线的排放量。

因为原告来自于发达国家美国,所以对于《联合国气候变化框架公约》中规定的“共同但有区别的责任”原则问题也没有在该案中涉及。

应建立一个全球性的机制

对于如何应对欧盟单方面强征航空业碳排放税的这一做法,有人主张可以通过航空集团诉讼和寻求反制来应对。但是,这两条对策能否实现切实效果是个未知数。一来欧洲法院的判决已经表明个人诉讼行不通,虽然从理论上讲,《芝加哥公约》的成员国可以依据公约第84条关于争端解决的规定向特设仲裁庭或国际法院直接起诉欧盟成员国,但是这种行动常常囿于政治利益考量；二来如果各国都采取反制措施,实施不同的标准,无疑最后也会伤害中国利益,因为中国目前是世界第一大出口大国。因此在国际民航组织框架下达成一个全球性的航空碳排放标准和碳交易规则的解决方案势在必行。

在气候变化影响日益显现的今天,通过经济标杆推动减排的确是一个不错的手段。在去年的南非德班气候谈判大会上,中国就指出计划在“十二五”期间建立自己的碳排放交易系统。发改委也在去年称将创新体制机制,建设碳排放交易市场,健全节能环保和应对气候变化的法律法规。这些措施一方面有利于我们发展低碳经济,另一方面也有助于积累经验,为建立一个公平、公正、合理的全球性解决方案发出自己的声音。