高强：我国财政对于促进收入均衡分配作用不够公平

2011年12月11日 10:35
来源：凤凰网财经

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全国人大财经委副主任委员高强

凤凰网财经讯 2011第六届中国全面小康论坛在全国统筹城乡综合配套改革实验区成都开幕，本届论坛以“城乡统筹的实践与创新”为主题，凤凰网财经全程直播，以下为全国人大财经委副主任委员，全国人大常委会预工委主任卫生部原部长高强演讲实录，

高强：各位专家，各位同志，感谢求是《小康》杂志社和成都市人民政府的邀请，参加这次全面小康论坛。

全面建设小康社会涉及到国家经济政治、社会、文化以及生态等方面的建设，也涉及到城乡统筹和区域协调发展，公共财政肩负着重大的责任，公共财政的科学内涵是国家凭借公共权力依法从社会筹集资金，并为全社会提供公共产品和公共服务，公共财政的核心是维护和保障社会公共的整体利益，为全面建设小康社会服务。

一般来说，公共财政的基本特征是法制性、公平性、科学性、绩效性和公开性。我国实行公共财政改革十多年来，财政面貌发生了重大的变化，法制性不断增强，公平性逐步完善，科学性逐年提高，绩效性日趋改进，公开性日益显现。

同时我们也要看到我国的公共财政体系还不够完善，公共财政运行还存在一些理财观念的束缚和体制机制的障碍。公共财政在国家经济社会发展中的重要地位和作用还没有充分发挥出来。

下面我向大家报告“关于完善公共财政体系几个问题的一些思考”

一，关于财政公平参与公民收入分配问题。公共财政的职能不仅体现在公共财政支出的安排和使用，也体现在国民收入分配的调节与均衡。这两方面，公共财政都应该维护公众的利益。国民收入分配中公共财政既要通过税收政策和其他财政政策为国家筹集资金，又应当兼顾企业所得和居民收入的增长。在国民收入再分配中，公共财政既要通过税收政策，调节企业和部分居民的过高收入，又要通过安排，增加对社会保障和低收入居民的财政补贴，以平衡社会收入的分配。

从实际情况看，我国财政对于促进国民收入均衡分配的作用发挥得还不够充分，也不够公平。对于筹集政府收入高度重视，对于增加居民收入不够关注。政府性收入年年高于居民收入的增长，导致政府性收入在国民收入分配中所占的比重不断提高，而且高于居民收入的增长。而居民收入所占的比重逐步下降。按照党的十七大和十七届五中全会提出的“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中比重的要求，如何综合参与国民收入分配结构的调整，适当控制政府收入规模和速度，为居民收入所占比重的逐步提高留下空间，并努力缩小居民间的收入差距，是公共财政必须面对的一个重大课题”。

保障和改革民生可以通过预算安排，增加有关的民生支出。也可以通过调整税收政策和其他财政政策，控制政府收入，增加居民收入。一种是由政府主导安排，一种是由居民自主使用，哪一种方式更适用转变经济社会发展的要求，更符合社会民众的意愿，值得我们认真的思考。

二，关于妥善处理国计与民生的关系问题。国际与民生，一个是国家经济，一个是人民生活，两者之间的关系密不可分。国际是民生的基础，离开了国计就谈不到民生。而民生又是国计的归宿，离开了民生，经济发展就失去了动力。妥善处理发展经济与改善民生的关系，始终是公共财政最重要的职责。近几年，公共财政安排与民生有关的支出大幅度增长，体现了党和政府对国计民生的高度重视。

社会上现在有一种观点，认为在市场经济条件下，公共财政资金不能用于发展经济，只能用于改善民生。甚至有的认为我国的经济已经非常强大，而民生尚未得到相应的改善，出现了国富民穷的状况。这些观点是不全面的。

我国国内生产总值虽然已经跃居世界第二，但是GDP并不等于国家的实力，也不等于社会财富。衡量一个国家的经济实力应当主要看资源竞争力、人才竞争力、科技竞争力、市场竞争力、环境竞争力以及国防竞争力。在这方面，我们与发达国家还有很大的差距。我国经济发展不平衡不协调，不可持续的问题还没有完全解决，仍然受到国际资源、市场、人才、科技等方面的制约，这种状况不改变，国民经济就难以长期稳定可持续发展，人民生活也难以持续均衡地改善。

公共财政应当站在经济社会科学发展的高度，既要尽力保障和改善民生，又要积极研究制定有利于经济结构调整和经济发展方式转变的财税政策，继续加大对资源开发、环境保护、人才培养、重大科研、技术应用以及市场开拓等领域的支持，为经济的稳定发展和民生的持续改善奠定基础。在改善民生方面，公共财政应当明确政府的职责，重点给困难群体提供保障，不能包揽过多。应当激励民众艰苦奋斗，靠勤劳致富，不能过分依靠财政补助，应当分别轻重缓急，重点解决群众最关心最现实最迫切的问题，不能将摊子铺得过大，应当量力而行，与公共财政相适应，不能办力所不及的事情。

三，关于中央财政和地方财政的关系问题。中央财政收入占全国收入的比重从1993年的22%提高到2010年的52%，调控能力明显增强。同时同时财政通过转移支付和迅速返还将中央系统财力的2/3以上补助给了中西部地区，壮大了地方财力。据2011年的预算安排，中央本级财政支出只占全国财政支出的17%，而地方各级财政支出所占的比重达到和83%。单纯从数字看，地方财政状况似乎有了很大的改善，而实际上地方财政特别是县级财政却依然非常困难。究其原因，主要来自三个方面。

第一，中央与地方财政体制改革滞后，各级财政支出范围和支出责任划分不清，导致财力保障与支出责任相匹配的财政体制一直没有真正建立起来。各级政府不断出台新的增加支出的政策，使地方财政的支出范围和支出责任超过了财力可能。

第二，中央财政安排用于均衡财力的转移支付规模和比重太小，专项转移的规模和比重太大，弱化了转移支付的作用。

第三，中央财政安排的专项转移支付项目多数要求地方资金配套，使自有财力不足的地方财政更加困难。

以上三个问题的突出表现就是财权在上、责任在下。党的十七大明确提出了建立中央与地方财力与实权相匹配的财政体制，提高一般性转移支付的规模和比重等要求，但改革一直没有明显进展。近几年中央财政积极建立县级基本财力保障机制，保工资、保运转、保民生，一定程度上缓解了县级财政的支出困难，但是责任没有明显划分，现在的财力与支出责任仍然难以匹配，县级基本财政保障机制也难以完善和稳定。有些同志提出改革中央与地方的财政体制应当降低中央财政收入所占比重，提高地方财政收入的分层比例。这种做法势必减少中央的财力，进而减少中央对中西部地区的转移支付，对实现地区间均衡发展可能影响更大。

处理好中央财政与地方财政的关系，当务之急是科学界定中央与地方以及地方各级之间的责任，明确哪些财政由中央支出，哪些由地方支出，中央财政应该按照核定的地方财政支出范围、责任和标准科学测算地方所需的财力，对地方所存在的财力差距应当通过增加财力均衡性的转移支出给予保障，真正建立起财力保障与支出责任相匹配的财政体制。中央财政制定新的政策，应当充分考虑地方财政的可能，并提供相应的财力保障，同时大力压缩专项转移支付的项目，转移支付一般应该不再要求地方配套。

四，关于统筹发展，城市和农村问题。农业、农民、农村问题一直是全党工作的重中之重，近几年的中央一号文件陆续提出了建设社会主义新农村，实现农业现代化，推进城乡一体化建设，推动城镇化建设，以及以工补农、以城带乡的重大任务。2011年，中央本级财政支出和对地方专项转移支付中用于三农资金将超过一万亿，地方财政的三农支出也在大幅度增长。从总体上看，全国财政用于三农的支出占全国财政支出的比重仍然低，公共财政资金绝大部分仍然用于城市。最近几年猛增的地方债务性支出也基本上用于了城市建设。

公共财政支出中重城的局面没有改变，有些地方不是重点发展小城镇，改善城镇的基础设施和公共服务条件，发展一工一农的产业，吸引农村富余劳动力向城镇转移。而是盲目扩张大中城市，随着城市规模的不断扩大，占用农村的土地也越来越多。城市人口日益膨胀，有些城市的外来人口甚至已超过本地的户籍人口，带来了一系列的社会问题。如果农村土地不断地被城市建设所占用，农村年富力强和有专业技能的劳动力不断地转移到城市，如何完成新农村建设的任务？如何实现农业现代化的目标？这是涉及经济社会发展全局的大问题。

我国现代化建设的瓶颈在农村，薄弱环节在农村，重点在农村，资金需求量最大的也在农村。没有农村的现代化，也就没有中国的现代化。公共财政应该切实转变理财观念，真正将财政支出的重点转移到农村，从财力分配上支持农村现代化建设，发展小城镇建设，切实改善农村的生产生活条件，控制大城市的盲目扩张。

五，关于财政发展的速度与效率问题。虽然我国经济的快速发展，全国财政收支规模不断扩大，从2000年到2010年全国公共预算收入由13395亿增加到83102亿，平均每年增长20%，全国公共预算支出由15877亿，增加到89847亿，平均每年增长19%。公共预算安排的三农教育、卫生、科技、文化、社会保障等重点支出也连续大幅度增长。仅从收支数字看，财政的发展确实又好又快，但是从公共财政的角度看，我们就不能只关注政府性收入的增加，也要关注企业收入和居民收入水平的提高。

企业是经济发展的基础，也是财政收入和居民收入的主要来源，没有企业的稳定发展，财政收入和居民收入都将失去保障。而居民收入增加又是经济发展的最终目标，没有居民收入的稳定增长，经济发展也将失去可靠的动力。公共财政应当从实现政府收入、企业收入、居民收入均衡增长来衡量经济发展的效益。

在公共财政支出方面，资金使用效率不高的问题也很突出。长期以来，我们只强调增加政府投入，却不关心支出的绩效。我国的教育经费年年大幅度增长，而居民的教育费用负担依然很重。卫生经费连续快速增加，而群众看病难、看病贵的问题依然没有解决。水利投资不断攀升，而雨多泽涝的局面没有改观。

科研经费没有扩大，很多科研成果依然难以转化成现实生产力，环境保护经费逐年提高，而生态环境制约依然非常非常严重。我们衡量公共财政的绩效不能只满足支出数额的增加，更要关注财政资金是否用于经济社会发展和民生改善最急需的地方，解决了什么问题，取得了什么效果。公共财政应当切实加强科学化、精细化管理，制定符合实际的绩效指标体系，大力加强绩效考核评价并实行严格的责任追究制度。

六，关于宏观税负的问题。我国的宏观税负重，社会有不同的意见。一种意见是我国公共财政收入占GDP的比重仅有20%左右，税收只占GDP的17%左右，这些都低于经济发达国家，我国的财政收入占GDP的比重并不高，还存在着上升的空间。另一种意见认为，我国在公共财政收入之外还存在着大量的政府性非税收入，包括土地出让收入、社会保险收入以及各种行政性和服务性的收入。有些专家测算，如果将全部政府性收入加在一起，我国的宏观税负可能占到GDP的35%到40%，居民和企业的负担是比较重的。在各项政府收入中，民众意见最大的不在税收收入，而在各种政府性收费，有些收费项目未经法律法规部门确定，由一些部门自行设定，有些收费项目随意性很大，有些项目没有列入安排，有些单位自收自支。我们对宏观税负的统计缺少统一规范的标准和口径，难以客观公正地反映我国宏观税负的水平。

作为公共财政应当尽快建立符合我国国情、科学规范的政府性收入统计制度，反映收入规模和居民实际收入水平。在此基础上对国家的税费政策做出适当的调整，重点是对各项政府性非税收入认真进行清理，未经法律法规规定，由地方政府自行设立的收费项目，以及不符合经济社会发展需要的收费项目应当坚决予以取消。

七，关于防范地方的债务风险问题。改革开放以来，各级地方政府通过向银行等金融机构筹集了大量资金，用于基础设施建设、市政建设和民生工程，应当说在我国经济稳定增长和财政收入稳步增加的情况下，政府举借部分债务用于某些特定支出并不可怕，问题在于地方政府举债必须符合法律法规的规定，必须履行一定的审批程序，必须保持合理的规模和结构，必须用于经济社会发展最急需的方面，必须有稳定可靠的偿债资金来源。有些地方政府举债的项目并没有纳入预算，债务资金的筹措使用、资金偿还等方面也存在不少问题。

有些建设项目过于超前，使用效率不高，缺乏偿债能力，大部分地方未在预算中安排偿债资金。对于地方政府性债务的风险，我们应该从两方面来分析。一方面我国的地方政府性债务主要用于交通、通讯、市政等基础设施建设，形成了大量的政府性资产，这与西方国家举债用于消费性支出和军事支出有本质差别。如果用一些方式将政府资产变现，债务风险并不大。另一方面也要看到在我国变现政府性的资产实际上存在很大困难，不少项目形不成现金流，财政又难以在预算中安排大量的偿债资金，确实存在较大的风险。而最大的风险在于有些地方将举债投资作为加快发展的有效途径，希望将政府举债长期化、经常化。这种思路容易导致经济发展对投资的过分依赖，影响经济的可持续发展。我们应当汲取欧美国家发生债务危机的教训，从转变发展方式和实现经济社会全面协调发展的高度认真地审视地方性债务风险问题，确实遵循实事求是和速度与效益相统一的建设方略。

八，关于税制改革问题。作为公共财政重要部分，税收应当具备三大功能。一是筹集公共财政收入，二是调节社会收入分配，三是引导国民经济协调发展。从2000年到2010年，我国各项税收从12582亿增加到73211亿，平均每年增长19%，我国税收筹集财政收入的功能得到了比较充分的发挥，而税收调节社会分配和引导经济协调发展的功能却比较薄弱。从一定影响上讲，我国税收的功能也是一条腿长一条腿短。今后税制改革的方向应该重在强化税收的调节功能。

第一，切实加强对个人收入的税收调节，重在调节过高收入，尽快建立居民实际收入的信息共享制度，准确地确定居民各类收入，严格依法征管，科学拟定企业所得者的个人收入，禁止其个人和家庭消费支出在企业成本中列支。现在我们的税收对于企业所有者的个人收入没有拟定，企业所有者的全部家庭和个人消费在成本中列支，既减少了个人所得税，也减少了企业所得税。对于居民房屋交易和其他所得应该征收个人所得税或者特别征收个人所得税，有学者建议应当对居民的消费性住房全面开征房产税，我建议应当慎重研究。

“十二五”规划纲要明确提出了加快转变发展方式，逐步实现以扩大消费拉动经济增长的要求，住房消费是扩大消费的重要领域，在住房消费环节征收房产税势必遏制国内消费的扩大，当前主要障碍是住房的市场价格过高，远远超过了居民的收费能力，而在消费环节征收房产税，并不是控制房屋价格的有效措施。还有学者提出，在征收房产税时对居民保有的住房和税基要进行重新评估，而且每隔几年再评估一次。我认为这是不合理的，在住房交易环节重新评估税基完全有必要，如果对居民保有的住房价值反复进行评估，势必造成居民住房价值的不断虚高并增加居民的税负。居民购置住房价格中已经包含多项税收和土地出让收入，这种情况下征收房产税是重复征收。

第二，实行有利于转变市场发展方式的税收政策，调整征收范围和税率，鼓励居民扩大消费，应当调整消费税的征收范围，对于一些日用消费品不再征收消费税，应当根据实际情况对税率做出或升或降的调整。对增值税实行差别征收的政策，科技创新产品，节能减排产品，以及国家鼓励的发展行业和产品应当研究实行较低的增值税税率，对于国家禁止或者限制发展的行业和产品应该实行较高的增值税税率。加强环境保护应研究开征环境保护税，对于高能耗高污染的行业和产品实行较高的税率，同时完善资源税，扩大资源税征收范围，对于消耗资源高的行业和产品应当实行较高的资源税率。

第三，实行费改税，将部分符合税收调整的收费项目和社会保险缴费改为税收，以实现政税清费规范管理。

第四，健全税收法制，逐步将各种税收条例修改完善，经人大审议通过成为法律，凡是新制定涉及经济社会发展全局和社会公益利益的税收法律应当提交全国人大和全国人大常委会批准以增加。

九，预算法的问题。我国经济社会发展和民主法制建设的不断增强，现性预算法与现实不匹配的问题越来越突出。预算编制的完整性缺乏明确规定，有些政府收支没有纳入预算，脱离人大监督，规范和使用不规范，甚至自身损失浪费和腐败。二是对规范预算执行缺乏严格的约束，不小地方和政府未经法律批准预算之外增加新的支出，影响预算的法制性和绩效性。对地方政府债务、审批、管理、使用偿还等缺乏具体规定，不利于防范风险，对预算公开缺乏明确要求，为了完善预算法，第11届全国人大常委会将修改预算法列入立法规划，经过几年论证和完善，预算法的修订工作已经基本完成。

国务院即将提交全国人大常委会审议，预算法的修改标志着我国预算法制建设和公共财政管理进入了一个新阶段，今后工作的关键是坚持维护法律的尊严和权威，坚持依法理财、科学理财和民主理财，对违反预算法的行为严格依法追究责任。

以上九个问题是我对完善公共财政体系，促进全面小康建设的一些思考，不妥当的地方请大家批评。耽误大家的时间了，对不起。

[责任编辑：hanfn] 标签：财政 收入 居民 地方 

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