吴英案暴法律真空 《放贷人条例》修改四次上报仍被否

2012年02月04日 10:52
来源：华夏时报 作者：陈岩鹏 应辽产

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“像吴英非法集资，时间上处于事后监管，地方政府也没办法，没有法律可依，没有依据，不好管，只好事后打压，这是法律的真空、法律的缺乏造成的。”2月2日，温州中小企业协会会长周德文面对来访的《华夏时报》记者说。

而这个法律上的空白，从2007年开始，中央有关部门就想弥补上，央行、国务院法制办等部门也不止一次地进行调研，但时至今日，被社会各界寄予厚望的《放贷人条例》仍然迟迟没有出台。

本报记者独家获得的消息是，《放贷人条例》已经修改了4个版本了，最后一个版本是央行在去年10月上报国务院法制办的，但最终还是被否。

一位参与该条例研究制定的人士向本报记者透露，其最近一次被否的原因是“无法控制资金流向”，而存在较大分歧的条款则更多，还包括主管部门的确定、贷款利率的限制，以及对放贷人准入门槛的限制。

不过，日前有消息称，温州国家金融改革试验区方案已上报国务院，而该方案中便提出了拟出台《放贷人管理条例》这一条。周德文说，他牵头起草的《民间借贷法》草案立法建议稿已经上报到有关部门。上述知情人士也向本报记者证实，最新版本的《放贷人条例》也将再次上报国务院。

最近《人民日报》刊登温家宝总理1月6日在全国金融工作会议上的讲话，温家宝表示，鼓励、引导和规范民间资本进入金融服务领域。

鼓与呼

周德文为民间借贷合法化已经呼喊了10年。

他说：“10年前就召开了民间金融的大型论坛，大声疾呼民间借贷，国家要尽快立法，因为民间借贷规模也是越来越大，民间借贷对经济发展起到重要的促进作用，已经被社会所公认。”

这也是市场的客观需要，现有金融机构涵盖不了大量中小企业，这样的情况下，民贷尤其显得特别重要。据全国工商联调查，规模以下的小企业90%没有与金融机构发生任何借贷关系，微小企业95%没有与金融机构发生任何借贷关系，中小企业融资只能依靠民间借贷市场。

而民间融资目前在我国已经非常普遍，江浙等民营经济发达的地区尤其如此。人民银行温州市中心支行监测显示，当地大约89%的家庭个人和59%的企业都参与了民间借贷，整个民间借贷市场规模约1100亿元。而温州各银行机构的信贷总规模目前也就4000多亿元。

不仅如此，周德文在调研中还发现，浙江全省的民间借贷规模已经超过1.5万亿元，全国达到3.7万亿元。但是，长期以来民间融资被认为是“地下金融”、“灰色金融”，其法律地位一直没能得到确认。

更让周德文忧心忡忡的是，民间借贷因没有合法化而存在巨大的风险。

记者查阅资料发现，2010年温州民间借贷市场规模约700亿元，仅仅2011年一年便增加了400亿。周德文警示，民间借贷规模突飞猛进，利率不断攀高，并且全民借贷，全社会把资金冲向于民间借贷，存在巨大风险，又没有法律，政府处于事后管理状态。

“不出事还好睁只眼，闭只眼，装没看到，出事了像吴英非法集资，时间上处于事后监管，地方政府也没办法，没有法律可依，没有依据，不好管，只好事后打压，这是法律的真空，法律的缺乏造成的。”周德文说。

事实上，早在2010年，周德文牵头温州专家，与北京的专家一同开始起草《民间借贷法》。据周德文讲，国外管这个《民间借贷法》叫做《放贷人条例》，称呼不同而已。

周德文牵头起草《民间借贷法》，并初步形成了方案，他也向全国相关人大的领导和到温州调研的中央领导吹过风，他们也很赞成提案发给全国人大法律起草部门、研究部门。

“第二个途径，我是民主党派人士，通过民进这条线，通过民进的渠道，以党派议题提案，或者民进的全国人大代表、全国政协委员把这个提案上报给中央，希望他们采纳，尽快对民间借贷立法。”周德文说。

调研

近年来，管理层一直致力于推动民间融资“阳光化”进程。

早在2007年3月，中国人民银行就组成了《中国(放贷人条例)立法研究》课题组，选择广东、浙江、山西等九省作为样本地区，对国内民间借贷及小额信贷公司的状况进行调研，随后又初拟了《放贷人条例》草案，递交国务院审批。

2008年11月，央行研究局有关负责人表示，将尽快制定《放贷人条例》，开放信贷市场。《放贷人条例》重在保障有资金者的放贷权利，是对其私有财产使用权的尊重。规范的民间借贷可以堵住地下钱庄等非法资金渠道，使民间金融在促进中小企业融资方面发挥作用；也是在2008年11月，央行研究局负责人透露，由央行起草的《放贷人条例》草案已提交国务院法制办，民间借贷有望通过国家立法形式获得规范。

2009年，国务院法制办也开始介入调研，并将《放贷人条例》列入法制办的二档立法计划。2010年7月，央行金融研究所和英国驻华使馆共同主办的中英中小企业融资国际研讨会透露，央行金融研究所和英国驻华使馆正合作开展的“非银行放贷人立法框架”等三个课题研究进展顺利，已取得部分阶段性成果。

但若干年过后，外界只能听到一次又一次高级别调研，而万众期待的《放贷人条例》却迟迟未能出台。

“民贷合法化才能更好地为民营企业服务，目前的瓶颈到底在哪里？”周德文反问记者，“国家有关部门怕大量民间资金影响现有金融机构的利益，大量的民间资金介入，冲击金融的秩序，这是顾虑，最大的阻力是金融机构被一些利益集团牢牢地控制着，不愿新的机构进入，出现玻璃门、弹簧门。”

而本报记者获得的消息是，《放贷人条例》已经修改了4个版本了，最后一个版本是央行在去年10月份上报国务院法制办的，但还是与之前的3个版本命运相同，再一次被否，其中一个原因是“《条例》无法控制资金流向”。

据参与《放贷人条例》研究制定的人士透露，该《条例》诸多条款存在较大的争议，例如，在如何确定主管部门上的分歧就很大。

“有的说应当是正规金融监管机构，如人民银行、银行业监督管理委员会等，有的则认为应当是非正规金融监管机构，如各地政府金融主管部门、工商局等，还有的主张应当是正规金融监管机构和非正规金融监管机构相结合的综合模式，到现在也没有形成一个统一意见。”上述人士称。

分歧

但让周德文看到希望的是总理的表态。最近《人民日报》刊登温家宝总理1月6日在全国金融工作会议上的讲话，温家宝表示，鼓励、引导和规范民间资本进入金融服务领域。而日前也有消息称，温州国家金融改革试验区方案已上报国务院，而该方案中便提出了拟出台《放贷人管理条例》这一条。

“去年‘十一’温总理来温州调研，我是当面提出民间借贷合法化的建议，温总理当时表态也是完全肯定的、赞赏的。”周德文称。

周德文拿出一份名为《民间借贷法》的立法建议稿，该建议稿明确指出：“民间借贷是指自然人之间、自然人与非金融机构经济组织之间、非金融机构经济组织之间借出资金，收回本金和利息的市场行为。

知情人士也向本报证实，“《放贷人条例》也允许自然人从事借贷。”周德文认为，“过去个人与个人之间是可以借贷的，但是个人跟公司，公司跟公司间的借贷是不允许的。借贷双方是平等自由的，自愿，坚守信用的，坚守这样的原则进行交易，双方要对借贷行为负责，承担借贷的风险，借贷双方也要为对方的保密，有的人借钱不要讲的，要保密，还要对借款的金额、时间、期限，偿还的方式都要约定，双方要自行约定。”

不过，据上述人士透露，放贷人准入门槛参照《小额贷款公司试点的指导意见》，这就意味着个人或企业至少需要1000万元的自有资金才能开展放贷业务。

“如果这样，很有可能一些地下钱庄会继续地下经营，不被民间借贷有关法律规范，可以逃避营业税，可以不被审查、年检；虽然有风险，但利率也可以更高，大部分民间借贷公司一直是这么操作的，这将与管理层希望通过制定《放贷人条例》使民间融资进一步阳光化的初衷相背离。”上述人士称。

另一个难点是贷款利率的设计。据上述人士透露，《放贷人条例》规定，放贷人利率上限不高于同期同类贷款基准利率的4倍。

周德文也提出了类似的建议，他说，在目前利率没有市场化的管理前提下，对于利率必须要有约定，以基准利率4倍为上限，不能高于此数，否则就是高利贷了，不能受法律保护，民间借贷也要遵守国家其他配套的法律。但上述人士则有不同的意见，“目前我国民间借贷的实际利率远高于基准利率的4倍，这样限制是不是会打击民间资本的积极性？”