详解养老金双轨制不公：机关单位高帅富式退休生活

2012年06月25日 17:29
来源：21世纪网 作者：熊婷婷

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21世纪网 熊婷婷 实习编辑季子通

中华人民共和国人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)关于延迟退休年龄的言论，引发了公众情绪强烈的反弹，养老金双轨制这一久被诟病的养老制度重回舆论中心。

延迟退休年龄，实际上和养老金双轨制，并无直接关系。公众情绪的反弹，凸显了在养老这一关系到全民利益的事情上，“不公”已经愈来愈难以被容忍。公务员群体，亦是普通公民的一员，其“超国民”待遇，已经引发公众强烈不满。

连续七次上调养老金，无法掩盖普通职工退休后生活水准落差加大，更无法掩盖普通职工与机关事业单位人员退休后高达3倍的“贫富差距”。

不患寡而患不均，要想获得公众对于延迟退休年龄的支持，对现行养老金双轨制的改革势在必行。

职工养老金七连调 实际退休后生活水准落差仍加大

2005年以来，我国职工养老金的“七连调”成为官方多处鼓吹的成绩。

根据人社部官网数据、历年人社部官方消息及社科院的《2011年中国养老金发展报告》等多个渠道，21世纪网搜集了2005年以来职工养老金上调的详细情况。

2007年12月27日，劳动保障部养老保险司副司长尹志远表示，2005年-2007年，企业退休人员基本养老金标准已经连续上调三年， 2007年，全国企业退休人员月人均增加基本养老金90元左右。全国企业退休人员养老金由2005年的月人均714元增长到2007年的963元。

2007年12月，劳动保障部和财政部下发《关于2008年调整企业退休人员今本养老金的通知》。2008年企业退休人员基本养老金标准上调幅度将按照当地2007年人均养老金10%左右确定。全国企业退休人员月人均增加约100元。

2008年11月19日，人社部公布，从2009年1月1日起调整企业退休人员基本养老金。调整的水平，按照当地2008年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右确定，全国月人均增加约107元。

2009年12月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定2010年元旦起再次提高企业退休人员基本养老金。这次基本养老金提高幅度按照2009年年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右确定，全国月人均增加120元左右。

相隔正好一年，2010年12月22日，国务院总理温家宝主持召开常务会议，会议决定，自2011年1月1日起，继续提高企业退休人员基本养老金水平，提高幅度按2010年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右确定，全国月人均增加140元左右。

经过七次10%的增幅调整，全国企业退休人员养老金由2005年的714元年增长至2011年的1430元，增长超过100%。

从绝对数来看，全国企业退休人员养老金近年涨幅迅猛，公众没有理由“不高兴”。

但实际上，职工养老金实际替代率，自2000年以来却呈逐渐降低的趋势。

养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。根据世界银行组织建议，要基本维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%。国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%，我国社保养老金“目标”替代率为58.5%。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥在《财政支出比较视角下公务员退休金制度设计》一文中，统计了2000年至2008年我国城镇职工基本养老金水平，如下：

从上述数据可以看出，虽然我国近年来普通职工月均基本养老金不断上调，但并未跟上社会平均工资增速，养老金替代率呈明显下降趋势，即普通职工退休后生活水平较之退休前，落差越来越大。

按照世界银行的标准，我国普通职工无法实现退休后生活水平不下降，2004年至2008年的数据甚至低于国际劳工组织建议养老金替代率最低标准。

普通企业退休职工要面对的，不仅仅是个人退休后和退休前生活水准下降的失落，更大的落差，来自于和机关事业单位人员养老保障制度的比较。

养老金双轨制的“不公”

目前我国机关事业单位养老金采取政府财政(或单位)单方筹资机制。现行机关事业单位退休保障制度采取政府财政预算安排或单位单方筹集资金机制，职工个人不缴费。

与此同时，企业和职工的合计养老金缴费率高达员工收入的28%。现今，我国企业单位实行“社会统筹与个人账户相结合的”养老保障制度，由企业缴纳的统筹部分占工资总额的20%，企业职工所缴比例为个人工资的8%。

除上述“付出”成本不同外，机关事业单位人员与普通职工的退休后养老金收入，也有巨大差距。这个差距，部分来源于两者退休前收入差，但更重要的原因，是两者养老金替代率的差距。

2011年07月16日，中国人力资源教学与实践研究会年会在中南财经政法大学召开。专家通过调查中部三省万名公务员及企业员工发现，公务员年工资收入平均比企业员工高3700余元。

虽然中部三省数据或不能完全代表全国，但至少具有区域代表性。

根据2006年人事部、财政部《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》，公务员退休金按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发：其中，工作年限满35年的按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；即使工作年限不满十年，亦能按照40%计发。此外，还有机关老干办管理的生活补贴。

由于机关事业单位人员的相对稳定性，不计生活补贴，大多数公务员退休后最低养老金替代率也有80%，较之2000年事业单位和政府机关动辄100%的养老金替代率虽有下降，但较之普通企业职工，仍属“高帅富”。

较高的退休前收入加之普通企业职工无法企及的养老金替代率，使得普通职工与机关事业单位人员的退休后收入差距，较之退休前进一步扩大。

清华大学公管学院就业与社会保障研究中心副主任刘广君分析指出，企业职工养老保险缴费占工资收入的28%，居全球最高水平之列，而机关和事业单位未纳入社保体系，不用个人交一分钱，退休时养老金已达前者的3倍。

此外，我国政府机关还遵循退休待遇调整与在职人员工资同步原则。在职人员调整工资标准时，离退休人员相应增加离退休金。其中，离休人员原则上按同职级在职人员平均增资额增加，退休人员按同职级在职人员平均增资额的一定比例增加。

一个疑问就此展开：既然机关事业单位人员退休前基本不用“付出”，那他们高额的养老金从何而来呢？

机关事业单位“高帅富”式的退休生活以何为保障？

虽然养老金双轨制有失公平，但“养老金缺口太大，公务员吃了普通职工的养老金”的说法，却是大大的误区。机关事业单位人员与普通职工的养老金，本来就分属不同的养老保障体制。

养老金双轨制，外在表现为不同人群养老金支出成本与养老金收入之间的区别，起因，却是我国“碎片化”的养老保险制度。

1993年，我国正式引入了养老保险制度，为了顾及1993年以前已退休(称“老人”)和已参加工作的职工(称“中人”)利益，当时明确表示改革要遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。

但由于改革遇到了较大的阻力，因此到1995年，最终机关和事业单位养老金没能纳入社保体系，而继续由财政负担。这就造成了养老金的双轨制。这也意味着，公务员领取的养老金，和财政有关，和纳税人有关，却和企业职工缴纳的基本养老保险金无直接关联。

遗憾的是，改革的阻力，从未消失过。而双轨制一旦开始，形成的制度化不公，随着时间的推移，便在现实中被逐渐放大。1993年引入养老保险体制以前，机关事业单位与企业退休人员的工资替代率相同，最高为75%；1993年以后，机关、事业单位退休金的替代率与企业职工的养老金替代率开始背道而驰。

目前我国财政的养老金投入方式包括：支付公务员和事业单位职工退休金、补贴农村养老保险、补贴地方企业职工基本养老支付差额，以及对企业和职工缴纳社会养老保险费和企业缴纳企业年金的免税待遇。

据杨燕绥教授《财政支出比较视角下公务员退休金制度设计》文中统计，2007年财政向全国机关退休费用投入为1875.43亿元，同年国家基本养老保险的投入为971亿元，财政投入公务员退休收入的数量优势十分明显。

据政府官方网站，我国2007年财政总收入累计完成51304.03亿元，1875.43亿元占当年财政收入的3.65%。

因此，较之“公务员吃了普通职工养老金”更为贴切的说法是，机关事业单位，吃的是全体纳税人的钱。

涉及4800万人切身利益 养老金双轨制改革屡次“推而不进”

关于养老金双轨制“不公”的言论由来已久，过去五年里，我国亦多次试图推动养老金制度改革，无奈结果多为“推而不进”。

2007年10月，中共十七大会议时作出部署，要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

2009年2月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作。会议讨论通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期展开试点。试点的主要内容包括：养老保险费由单位和个人共同承担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

此次改革的重点是将事业单位养老保险下调至与企业一致。然而，由于担心养老待遇降低，事业单位养老保险改革遭遇巨大阻力，试点迟迟没有推开。

2010年颁布的《社会保险法》中，再次将“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法”交由国务院另行规定。

2011年7月，国务院总理温家宝做客中国政府网访谈时，对于饱受批评的养老金双轨制，温家宝明确表示，这种现象不合理，将采取三项措施。其中便有一项是在机关和事业单位实行养老保险改革，因涉及面宽，必须慎重稳妥的处理，在有条件的地方先行试点，逐步积累经验，使我们国家行政一个规范的养老保险制度。

养老金双轨制改革究竟涉及面会有多宽？

2011年3月1日印发的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称“意见”)中显示，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。

而今年3月12日，新华社电，国家公务员局有关负责人表示，据相关数据统计，我国公务员2010年的数量为689.4万人，近两年年均增长约15万人。此外，我国还有88.4万参照公务员法管理的群团机关、事业单位工作人员。据此推算，2011年底我国有公务员及参照公务员人员合计约792.8万人。

也就是说，公务员及事业单位工作人员，合计约4800万人。

今年，养老金制度改革再次日上日程。2012年5月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明文规定十二五的要改革机关事业单位养老保险制度。