许善达：编制资本预算可缩减地方债偿还风险

2011年11月12日 14:37
来源：凤凰网财经

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凤凰网财经讯 2011财新峰会11月11-12日在北京举行，会议主题为“寻找真实的成长”，凤凰网财经全程进行报道。国家税务总局前副局长许善达认为，我们国家现在有一个非常紧迫的财政体制改革的任务，就是要尽快编制资本预算，要编制政府的资产负债表，如果把这个东西编出来了，我们的债务有多少就能够比较准确的反映出来，而且用什么来还债，这个问题就比较好来研究和解决。

以下是许善达演讲实录：

白重恩：大家下午好，我是清华大学经管学院的白重恩，这一节的主题是化解地方债。大家都知道，地方政府在中国的经济发展中起到非常重要的作用。但是在法律框架下，地方政府又不能直接举债，除非特殊情况下。这个问题到底有多重要，对我们的未来是否可能会带来比较大的风险，如果有这样的风险，我们怎么样化解这些风险，我想这都是大家非常关心的问题。

[14:21:38] 白重恩：今天有一组非常有资格来谈这个问题的专家来给我们解读化解地方债的问题。今天这一专家，屠光绍先生今天上午临时有常委会，所以不能来了。其他几位专家是，国家税务总局前副局长许善达先生，国家开发银行评审管理局贷款委员会专职委员贾庭仁先生，中国人民银行研究生部党组书记、部务委员会副主席焦瑾璞先生，渣打银行大中华区研究主管王志浩，中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉先生，本来议程上还安排了海南省代省长蒋定之先生出席，因为公务的关系，所以他也不能来，但是他有一个书面发言的稿子，大家可以得到。下面请在座五位分别10分钟左右的时间阐述一下你们的观点。

[14:22:13] 许善达：我先从一个小的现象说起，地方债有多少钱？现在没有一个正式的数据。有6万多亿的说法，有8万多亿的说法，有10万多亿的说法，还有12万多亿的说法，为什么有这么多说法？我认为我们现在的预算制度本身还有欠缺，有很大部分是资产性的，资本预算，投资行为，很多的债务说不清楚。我们国家现在有一个非常紧迫的财政体制改革的任务，就是要尽快编制资本预算，要编制政府的资产负债表，如果把这个东西编出来了，我们的债务有多少就能够比较准确的反映出来，而且用什么来还债，这个问题就比较好来研究和解决。

曾经全国人大做过决议，要求财政部门每年用收入的结余，有一段我们的收入当年有结余，要拿出一部分结余去归还过去的赤字，曾经有这样的决议，而且也实行了一段时间。用一般预算的结余来归还债务，消除赤字，这个办法在我们现在的预算编制格局下是不能再用了。如果现在还是指望每年搞预算，拿结余还的话永远还不上。地方债有没有能力还，跟我们用什么来还债关系非常大，我们曾经用这种办法来还债，现在这个办法不能用了。我认为，真要偿还这个，不光是地方的债，包括中央债也一样，因为中央这个债里面有相当大的比重是用于投资的，是形成资产的。将来你要还债用什么来还？我觉得跟投资的项目，资产的构成，将来现金流的回报都是相关联的。

[14:22:48] 许善达：我认为可能分成这样几类，一是投资的项目可能很好，在市场里它的现金流非常丰富，而且利润率也很高，它还本又付息都没有问题，是有这样的项目的，这样的项目所承担的债务，付利息将来还本是没有问题的。还有一批项目投资的类型，比如是一个公益项，比如说地铁，地铁公益项目现金流是很小的，因为给老百姓定的票价很低，要拿地铁的收入，拿它的利润归还债务，还不上，必须要有政府的补贴。

因此从某种意义上讲，像这样项目还债的责任，你用单独的项目，这个公司是无法承担的，因为价格是政府定的，它要给老百姓提供一种低价公共交通的福利，那你就不能让地铁公司来归还这么大的投资债，是还不上的。我相信还有一些项目是投资以后失败的，因为这几年这么多的投资项目下去，你不能派出投资项目失败，投资项目失败整个项目就没有人还了，失败以后整个公司就破产了。

[14:22:58] 许善达：我认为要想说我们有没有还债能力是说不清楚的，很多项目还没有到期，你也不知道将来到期以后会是什么样子。只要我们编出一个政府的资产负债表，而且我们要求你还债的能力不能从一般预算的结余来解决，而要从资本预算来解决，比如你的利润不够来支付这些利息、还本的话，那你就得卖资产，把资产卖到市场上去，因为你的资产本来就是投资形成的，就得把资产卖掉。我想只要这样的战略明确下来，现在所有的投资里有的资产一定是在投资成功以后增值，有的不一定增值，但是会保值，当然也会有一部分缩水。

还要定第二个原则，要统收统付，如果把还债责任落到每一个项目公司上，结果肯定是有一部分公司卖资产也还不上，这样就会造成后面一系列的银行的债务或者其它的债务，会有一系列的问题。

我觉得如果对地方政府提出来，就像国资委，他通盘预算，这个项目还不上，你用其它增值项目把它变现来还那个债，统收统还。我相信只要有这两条，第一，要明确不能指望一般预算结余来还。第二，要统收统还，这两条确定下来了，我们把资本预算编制出来，我想这些债务总体来讲风险是很小的。

[14:23:05] 许善达：但如果说不能统收统还，一定要按项目公司来还，一定会有一些项目失败，还不上的话债务就毁了，或者跟银行借的钱，总而言之，你的投资来源、你的钱就会变成坏帐。只要把这两条做好了，在做好资本预算的前提下明确这两条，一个是让资产变现来还帐，二是要统收统还，不是完全由项目公司来还帐，有这么一个原则要确认下来，我认为中国的地方债问题风险是可控的。假如说一定要让项目来还帐，我相信一定会有一些项目会失败。这是我的一个基本的看法。

[14:23:11] 白重恩：谢谢许局长，许局长提出了一个非常重要的观点，要全面理解地方债，希望地方政府，其实中央政府也包括在内，要有一个比较明确的资产负债表，包括国有资本的经营预算，我们要统盘考虑政府的各种各样的资产和各种各样的债。其实在一个市场经济中企业必须这样做，企业要想在资本市场上获得发债或者从银行借债，他都必须要有资产负债表，可是现在政府还没有做到这一点，所以要摸清楚这个债到底有多大，我们需要这样一个资产负债表，未来为了防范债务出现很大的问题，我们也需要这样一张资产负债表。