国资改革的上海路径：从管资产到管资本

上海世博中心四楼会议厅内，正在举行2013年度上海国资改革动员大会，座无虚席的听众席上鸦雀无声，有人频频落笔记录。

一份名为《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（下称《意见》）的方案，在酝酿了十个月之后，此时终于面世。

在中国经济体制改革大棋局中，破局的“棋眼”非国有企业莫属。所谓“不谋全局者，不足谋一域”，今天的国企改革已然与整体性、系统性的改革捆绑在了一起。

作为中国地方国资国企的“重镇”，上海在十八届三中全会之后，率先公布地方国资监管改革路线。这是继2008年发布《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》（下称“9号文”）之后，上海对国资国企改革的又一次全面部署。方案由于承续着金融危机以来上海国资一贯坚持的“先行先试”思路，涉及国企分类监管、国资流动平台搭建、股权激励扩容等国企改革的核心内容，受到了公众广泛的关注。

多方调研最终定调 改革再启程

尽管《意见》的出台距离上一次改革意见已有5年时间，但是，作为中国经济发展的潮头堡，上海在最先分享改革带来的红利同时，从未停止自身对于国资国企改革的探索。

这可以从20年前上海国资委成立之时说起。

1993年7月16日，上海市国有资产管理委员会宣告成立。同年12月18日，上海市国资委发出1993年第1号、第2号、第3号文件，分别批复同意上海市纺织工业局组建上海市纺织国有资产经营管理公司，上海市仪表电讯工业局进行国有资产管理体制改革试点，授权上海电气（集团）总公司统一管理经营上海电气（集团）总公司国有资产。是为上海国有资产管理体制改革中行业局改制的第一步。

1996年，上海建立国有资产授权经营公司，撤销行业主管局。为了整合部分国资国企，推动国有资产资本化，重组、上市成为这一时期上海国资国企的“标准动作”。到2004年，上海88家含国有股上市公司的国有股权益697.41亿元，占经营性国资总量的13.63%；主营业务收入2284.63亿元，约占全市国有企业的1/3；国有股权益净利润相当于全市国有企业净利润总额的43.79%。

2008年，上海“9号文件”发布，明确了当时上海国资改革方向：坚持开放性、市场化重组联合，加快推进企业发展壮大；推动国资多层次、大范围流动，优化国资布局结构；明确产业类企业(集团)的主业，推动优势资源向主业集中等方面。

2008年到2013年，上海国企在分类监管、资本融通等方面的尝试事实上已经开始为新一轮改革开始铺路。目前，上海国资资产证券化已由2008年17.8%提高到了2012年的35.2%，61%的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键性领域和优势产业。

在这一过程中，上海国资国企通过整体上市，明确了主业，优化资源，扩大规模。其中上海建工、上海汽车、友谊股份、上海医药等纷纷实现了核心资产的整体上市，当然其中也不乏国资退出竞争性企业的例子，如上海家化。

2013年2月，新一轮改革开始酝酿。正如上海市委书记韩正在动员会上说的那样：“上海已到了没有改革创新就不能前进的阶段！”

而改革就意味着不可能有“皆大欢喜”的局面，意味着不仅需要浅犁更需深耕。为了找到国资国企发展软肋，打开改革的突破口，上海市委将“深化本市国资国企改革”作为常委会6个重点调研课题之一。

3月，调研工作正式启动。上海市副市长周波和上海市政府副秘书长徐逸波率队课题调研领导小组和工作小组。上海市各部门按照“完善监管体制、优化布局结构、加强分类监管、完善公司治理、培育跨国企业、深化企业改革、改进国企党建、探索政策创新”8个专题，分别组成调研小组，走进国企，开展工作。

十八届三中全会《决定》出台后，韩正、杨雄指示，要求认真按照中央精神进行修改完善。“20条”最后审定中，韩正逐字逐句审读，提出重要修改意见。整个调研工作得到了国务院国资委的指导。国务院国资委分管领导担任课题组顾问，主要司局负责人逐条审改。

调研过程中，共召开40多个座谈会，征求人大、政协、委办区县、企业集团、专家学者等600余人次意见。可以说，整个调研过程为方案最后的定调寻找了重要依据。

从管资产到管资本：去行政化的主线

《意见》一经公布，人们便发现了不同。此轮改革突出国资改革，以国资改革带动国企改革成为本轮国资改革的核心。从之前的“国资国企改革”到如今的“国资改革”，一词之差背后体现的是政府职能的转变：政府将只对国资增值保值负责，不再过多干涉国企的具体事务。

在动员会上，韩正强调，要为国企松绑，减少审批事项，切实落实企业自主经营权，“多管、管少、不管”。具体地：凡是和出资人有关的事情，都要严格地管起来；少管企业人事，特别是竞争类的企业；不管企业内部事务，把过去越位、错位的归位，让企业更好更主动地面向市场。

“管资产转向管资本，这个说法背后是有深意的。”参与过《意见》审议讨论的复旦大学企业研究所所长张晖明对《国企》表示，“管资产更多是使用价值对象、企业组织平台对象。管资本更多是价值形态对象和市场流动能力，本质上是资本的运作能力。”

中央党校经济学部教授谢鲁江则认为，当政府职能发生转变时，企业与政府之间的关系也随之发生变化。两者将从原先的上下级关系转变为民事主体间的契约关系。以完善社会主义市场经济体制的长远的视角来看，推进民事主体间的契约关系的形成显然更符合国有资产管理体制完善和国有企业改革发展的要求。

去行政化的核心就是放权，首要的就是企业的人事权。韩正特别强调，要完善有利于企业家成长的任职机制，让懂市场、懂经营的人来干企业。

只有用市场化的方式来用人、选人，才能激发起管理者的企业家精神。《意见》提出，要积极推进市场化导向的用人和管理机制，全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理。与《意见》同时发布的法人治理结构以及企业领导人任期制的管理办法两个配套文件，则明确上海国企一把手将面临三年一考。知情人士透露，针对《意见》，下一步，上海还将发布四个配套文件，形成组合。

“和资本有关的、和出资人有关的，才是我们要加强的监管。”韩正说，“要落实市场化选聘和董事会管理。将来在竞争性领域，我们只管三个岗位：党委书记、董事长、总裁，其他都放开。在有些地方，总裁也要引入市场化选聘，对企业的日常经营活动，政府绝不能干预。”

国资流动平台：2014年实质性运转

上海国有经济体量很大，国资总额近10万亿元。数据显示，2008年到2012年，地方经营性国有资产总量年均增长17.4%；2012年，上海市地方国企创造的生产总值、新增固定资产投资、缴纳各项税金占全市总量都超过了五分之一。

韩正表示，国资国企是上海发展的最大存量资源，潜能亟待进一步释放。上海国资国企存在许多明显的、亟待解决的问题和瓶颈，比如，动力活力不够足、作用贡献不够大、能级能量不够高。

为此，在此次上海国资改革方案中，国资流动平台被重点提及。张晖明向记者介绍，所谓国资流动平台，无非两类，一是国有产权交易平台，二是国有资产投资公司或者运营公司。根据计划，上海将逐步形成2~3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司，对于具备条件的上市公司股权和部分非上市公司股权进行运营管理，上海国资将以此为抓手实现从管企业向管资本的转变。

而在《意见》公布前，“国资流转平台”曾一度被外界解读为新加坡“淡马锡”管理模式的舶来品。在此次会上，韩正否认了这样的说法。他指出，改革不是简单地把企业一卖了之，更不是简单地照搬其他模式。我们需要从实际出发。

据了解，上海将建立统一的国资流转平台，并在2014年内首选1~2家国有资本运作平台公司启动实质性运转。

现已经确定的一家是上海国有资本管理有限公司。该公司于2010年3月31日，正式挂牌成立。《国企》记者查阅相关报道发现，公司由国盛集团与上海国际集团这两家平台共同组成了上海国资管理的产业、金融“双平台”模式，主要任务是盘活国有存量、促进国有股权流动和确保国资保值增值。早在2011年，上海国有资本管理公司运作了上海家化的股权交易。在此番政策落地之后，该公司将作为上市公司的股权管理平台，对上市公司的股权进行统筹管理和市场化运作。然而，公司至今尚未有任何明确的动向。

有学者指出，上海欲搭建国资流动平台，是对三中全会全面深化改革的响应。三中全会决定明确发展混合所有制经济，对国资管理提出要求：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

然而，由于目前国有上市公司都在集团公司名下，这样的架构下要实现国资便利、有效地进出，运作成本会比较高，因此通过统一的平台加以统筹会更加合适。上海社会科学院部门经济研究所所长杨建文对《国企》记者解释，随着经济的平稳发展，也可以利用国有股的减持，补充资金进入社会保障等领域。

目前《国企》记者向知情者了解到的情况是，建成的国资流动平台将只对国有股权实际控制产生影响，而国资委与企业的监管路径以及对干部、资产和日常事务的管理权限不变。国资流动平台也不会参与企业的内部管理。

分类监管：转变并非一朝一夕

为更好提高国有企业活力和竞争力，此次改革在国资布局方面做出重大改革以求突破。而选择这一改革途径正是“有进有退，有所为有所不为”。

韩正表示，要凸显国有企业在先导型、基础性、新兴产业中的集中度。《意见》要求：“将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。”

对此，张晖明表示：“战略新兴产业是一个要培育的产业，需要有一个财政投资的铺垫期。这个铺垫期投资的成本通常情况下需要政府引领，由国有资本来承受。正是为了集中资本力量，发挥引领作用，既有的国有资本配置在竞争性领域可以调整退出，转而投向新兴产业领域。”

“任何资本合理的投资方向都应当建立在充分的规划下进行，包括投资风险、专业化程度、利润回报等因素的结合。简单归结为一点，便是资金效率优先。”马泓认为，从文件提出对国资布局80%以上国资集中的考量可以看出。在此次目标产业里，前景是光明的。然而道路并非一帆风顺。一旦阶段性出现资金下降，就会对国有资本产生负面影响，从而降低执行力。

《意见》指出，改革将“突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理”。其中竞争类企业将以市场为导向，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类和公共服务类企业将按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。

此次上海国资改革明确国资国企的功能定位，并按不同功能进行分类监管，逐步实现差异化管理。在具体企业划分上，上海市国资委相关负责人介绍，上汽、电气等多数集团将划入竞争类企业，国盛、临港等属于功能类，城投、久事等属于公共服务类。目前在市国资委系统市管企业中，竞争类企业户数占67%，营业收入和利润总额分别占91.5%和84.9%。

多位接受采访的企业家认为，分类监管是改革的最大亮点，对他们产生不小的触动。

“在明确政企分开、政资分开的同时，只有突出企业市场属性，监管才能有的放矢，而这本身也有利于企业更好地发展和成长。”易贸资讯宏观分析师马泓对《国企》表示，“在这之前，国资的经济运作制度基础是自上而下的，政府对国有资本的经营参与度和控制力较强。这次推进国资国企改革的进程中，更多倾向于市场化的经营，向建设现代企业制度转型，形成优胜劣汰的市场机制，竞争类企业需要及时调整和适应。”

“功能类公司有一定的经济效益，但更多是保障政府重大工程的转向任务，例如城市基础设施建设。对这类企业，应当在项目经营与政府任务之间相互协调，国资委适当减少监管，并引导有实力的社会资本参与到城市的建设。而对公共服务类公司，涉及国防安全、社会安全、保障性设施建设的企业，应加强监督管理，保证资金合理利用，发挥政府公共服务的职能。”马泓表示。

在张晖明看来，国资分类管理是一个方向。对于那些竞争类的国有资产可以果断选择退出变现以减少风险，比如上海家化资产的“整体转让”就是一个很好的尝试。

分类监管也意味着对于管理班子也要有相对应的考量。对于竞争类企业，上海将仅管党委书记、董事长、总裁三个岗位，有的企业总裁也将尝试放手市场化，经理层副职以及相应党群干部不再“市管”，管理层以市场化配置为主。这意味着在业绩考核和薪酬激励上也会发生相应变化，包括股权激励在内的市场化手段将成为激活国企活力的突破口。

《意见》中称，将全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业，按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

然而，马泓指出：“此次改革明确了竞争类企业要强化董事会专门委员会功能，符合市场化经济的精神。但是，这对于一直以来习惯于服从组织安排的任免方式的国资体系而言，要完成这种转变并非一朝一夕。”

改革关键：如何牵住“牛鼻子”

上海国资改革方案刚刚公布，尚未实施，现在评价为时过早。事实上，上海如何在三五年时间内培育数家资本管理公司和跨国集团，或许这才是改革的“牛鼻子”。

《国企》记者从公开渠道获悉，2013年一季度，上海国资旗下控股企业共有55家，其中涉及资本运作的企业有上海国有资产管理公司、上海国盛集团、上海国际集团等数家公司；8月，国盛集团和长江计算机集团重组，两家公司集团总资产已经接近600亿元。

“如果按照上海国资改革的思路，那么这几家公司未来将会有更大的动作，对国资进行进一步的整合。”海通证券分析师李婷对记者表示。

上海国资系统一位负责人透露，上海国资已经在不断加快资产证券化进程，包括上海城建、上海建工、上海交运等大集团整体上市工作正在进行中未来上海国资的整合将向纵深化发展。

就在上海国资委发布《意见》会议前后，旗下上市公司已纷纷采取行动，可谓动作频频。

2013年6月开始，上海电气集团、上海纺织集团等国有企业领导班子进行调整。11月27日，光明食品董事长王宗南离职。11月28日，联华超市董事长马新生和财务总监徐苓苓双双辞职。

10月28日，解放日报报业集团和文汇新民联合报业集团整合重组，上海报业集团正式成立。

12月11日，兰生股份发布公告称，公司控股股东兰生集团和东浩集团将实施联合重组。12月13日，重组后上海东浩兰生国际服务贸易（集团）有限公司挂牌。该举动也被认为是上海国资系统将要开始的新一轮并购的序幕。

2013年12月16日，光明集团旗下的上海梅林发布公告称，拟向包括公司高管在内的114名员工推出股权激励计划，授予激励对象725.4万股限制性股票，授予价格为每股5.46元。

然而，新政效果的不确定性来自没有现成的样本可以借鉴。如何保证10万亿的国有资产增值保值，面对这两年仅2%的收益增长，上海国资改革面对的依然是一个未知数。

现实也从另一个侧面敲响了警钟：兰生股份和上海梅林的财务报表上每股经营现金流都出现了负值。

张辉明从另一个方面来看这个问题：“在任何地方国有企业中，都有经营得好的国企，也有经营亏损的企业。好的企业可以吸收更优质的资源，而差的企业如何处理，也考验着政府的智慧。”

在上一轮上海国资国企改革中，上广电的例子跃然眼前。这家曾经员工人数达2.5万人，堪称上海最大国有集团。由于负债数额巨大，最终被上海仪电集团接收债务，并通过上海东方传媒借壳上市。它也从上海国资企业的名单消失。

“不论民企还是国企，如果不思变革，最终都会重复上广电的命运。如梅林和兰生这样的企业，如果维持原状，或许也会走到亏损那一天，与其坐以待毙，不如先行变革。因为，谁也不愿意见到第二个上广电。”上海国际集团一位管理者如是说。记者 徐黎？