1978年后的生育管制及其人口增长

本文为中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授和中央党校张弥教授发表在《经济研究参考》2015年32P-9期的论文《自主到计划：人口生育和增长的变迁》，作者授权发表。因论文长达3万余字，分为两部分发表，此为第二部分。

第一部分：自主到计划：人口生育和增长的变迁（一）

第二部分、1978年后的生育管制及其人口增长

从1978年底中共中央第十一届三中全会决定改革开放至今，中国从生产资料的国有和集体所有，资源投入和生产的计划管理，收入的按劳分配，转向了多种所有制、市场经济和多要素按贡献分配的体制。但同时，人口的再生产体制，却发生了这样的重大变化：即生育权从家庭逐步收归到了政府，生育由家庭分散决策转向了国家集中管制。由于物的市场经济体制环境中，市场机制必然也要对人口生育发挥调节作用，于是这一时期的人口调节格局为：虽然物的计划经济向市场经济转变，而人的再生产决策却从家庭决定转向政府决定，政府集中计划管理；同时，市场经济中的农村家庭生活支出快速货币化、直接成本和机会成本、子女质量与数量间选择、妇女受教育水平进一步提高等机制，发挥越来越强的约束生育的作用；宏观上农民工人口的流动和城市化水平的上升，也使低人口生育意愿和决策的家庭越来越多，甚至相当比例的家庭向超低生育率群体转变。

在人口流动方面，户籍管理没有全面放开，但逐步地以暂住证、允许农民工到城镇务工，一些小城市可以农转非等方式逐步松动。实际人口流动方面，实行的也是市场经济加政府管制的双重调节体制。

也就是说，在人口再生产和流动方面，1978年改革开放以来，形成了计划和市场并存的双重调节格局。我们来分析这样一种政府和市场双重调节体制下的人口流动和增长的格局。

（一）生育由国家集中计划管制的形成和完善

中国应不应该实行计划生育，从20世纪50年代就开始争论。前面已述，学术界主要是经济学家马寅初对50年代中国人口高出生率和高增长率与粮食等供应平衡关系的担忧引起。但是，专门研究过毛泽东人口思想的人口学家梁中堂认为，作为这一时期最高决策者的毛泽东主席，形成了“人是第一可宝贵的”和“革命加生产即能解决吃饭问题”两个命题为中心内容的人口思想。当然，毛泽东也产生过像生产计划那样实行生育计划的设想，但是，这一设想与他的唯物史观的人口思想是相冲突的。因此，他在修改和公开出版《关于正确处理人民内部矛盾的问题》这一重要著作时，最终放弃了由政府实行计划生育的想法。在长达20多年的时间中，他既没有发表过自己关于人口和计划生育的论述，也没有设置他曾经提出的计划生育的政府机关。[①]因此，我们在改革开放前实行了物质投入和生产的计划经济，决策权集中统一到了政府手中；但是，在人的再生产方面，毛泽东并没有将生育权收归政府；虽然那段时期有时也提倡计划生育，但是生育权仍属于个人，生育仍然由家庭分散决策，政府并没有实行集中的计划管制。

那么，为什么改革开放后，物质的投入和投入，从计划经济向有计划的商品经济，进而又向市场经济调节迈进，而人口的再生产却向越来越严格的计划调节转变呢？

1、中国计划生育理论的形成和强化

生育计划调节理论，源于人口增长与有限资源相平衡的思想。马尔萨斯认为，人口几何级数式增长的无限性与耕地粮食生产和工作岗位算术级数式增长的有限性之间会发生矛盾，人口增长需要由自然原因（事故和衰老），灾难（战争，瘟疫，及各类饥荒），道德限制和罪恶（包括杀婴，谋杀，节育和同性恋）进行控制，使二者之间进行平衡。马尔萨斯所处的英国和欧洲，大多是资本主义市场经济国家，对物质财富的生产、交换、分配和消费等，实行自由的市场调节，政府不对经济运行进行干预，更谈不上国家对生育这样的家庭行为进行计划控制。

20世纪50年代中国时任北京大学校长的马寅初认为，国家必须得控制人口规模的增长，以适应有限的耕地和粮食供给能力。他提出，“我们的社会主义是计划经济，如果不把人口列入计划之内，不能控制人口，不能实行计划生育，那就不成其为计划经济。”[②]由于前述最高决策者毛泽东主席在人口控制方面先是批判马寅初计划生育的思想（马寅初也因此而打成反党右派分子），后来也犹豫不定，没有有关计划生育系统和明确的论述和指示，1978年改革开放以前，计划生育并没有成为计划经济的组成部分。

1978年以后，中国在人口理论方面的研究，向着有利于政府进行生育计划调节的方向进展。提倡中国对人口进行控制的学者马寅初获平反。1979年，在社会各界的呼吁和时任中国共产党政治局常委和中央副主席陈云的亲自敦促下，为马寅初平反，摘去了右派分子帽子。因言获罪而得到平反，体现了中国共产党对知识分子和不同观点百家争鸣的宽容和开放政策。马寅初先生这时也已经98岁高龄，听到平反的通知时强调说：“二十年前中国的人口并不多，现在太多了，你们不要再误事了。”[③]言下之意，国家要尽快实行计划生育。

中国适度人口规模研究兴起，主流意见认为，6到7亿规模为宜。最早研究中国适度人口规模的是南京大学的孙本文教授，他在1957年就提出，根据人口规模与粮食生产及人口就业两个因素，提出中国适度人口以8亿最为理想。[④]当然，他的这种设想，在改革开放以前，是不可能为决策所采纳。

1979年中国社会科学院田雪原和陈玉光研究员认为，在消费和积累一定比例的条件下，经济的发展和国民收入的增长一方面决定着消费资料的增长，从而决定着一定消费水平下的社会总人口；另一方面通过积累和固定资产的增长，技术水平和装备水平的提高程度不同制约着吸收劳动力人口的数量，从而也决定着人口总的数量。他们从1950到1979年国民收入年平均增长7.3%的速度，预计今后几十年内中国经济增长应当在6—7%之间。另外，他们也从国内外过去30年的统计资料分析，今后我国固定资产增长速度在6%左右，工农业技术装备增长率在5%左右，从现代工业、农业和第三产业的劳动力人口比例和稳定的零增长率社会人口的年龄组比例推算，我国总人口数量应当保持在6.5亿到7亿之间对经济发展最为有利。[⑤]

宋健等学者，用控制论的方法，从人口规模与食物生产和淡水资源的平衡关系讨论，认为从食品的角度看，中国未来21世纪后半期的适度人口应在7亿或者7亿以下；从工农业和人民生活所需要的淡水资源看，我国在21世纪的人口总数应当在6.3到6.5亿之间。[⑥]

西安交通大学的胡保生等学者，也从粮食产量、动物蛋白供应、生活和工业交通占地、淡水资源、能源生产、人均收入、人口老化、全球人口比例等多目标考虑，用系统工程中的多目标决策技术和方法分析了中国未来的适度人口规模，认为保持在7到10亿为好。[⑦]

于是从各种约束条件计算的未来，甚至是100年时间中的适度人口规模，大体为6到7亿人，被学者们预测计算出来。根据这样的适度人口规模，就要对人口的数量进行控制，甚至是从当时已经接近10亿人口的规模，下降到6—7亿人口硬性的削减性的计划调节，这也成了中国长期一胎化政策的理论依据。否则，二胎和二胎以上的生育，都不可能达到6—7亿这样“适度”的人口目标。关键是生育权要从家庭收归到政府进行管理，生育由分散的家庭决策改由国家集中计划进行，以便使人口数量与粮食、就业、淡水、土地等资源相协调。

2、中国计划生育的强制性

有了主流人口学家们的计算和论证，为了从实现1980年人口自然增长率降低到10‰以下，20世纪末中国人口增长率为零并将人口控制在12亿以内，当时的决策意愿是想全面实行“一胎化”管理。[⑧]后来由于少数民族和农村农民的阻力太大，改为现行的“城镇一对夫妇只生一个孩子；农村夫妇第一胎生男孩的只生一个，生女孩的只允许生第二胎；少数民族可生2—4个孩子”。

从全世界看，为了抑制进入工业化进程后人口“爆炸”式的增长，中国大陆、印度、韩国、中国台湾等国家和地区，政府都先后和程度不同地实行了计划生育。但是，韩国和台湾地区的计划生育，政府的强制程度不够，基本上是指导性的；而印度遭到民众的强烈抑制而作罢。只有中国，实现了对人的生育权从家庭收归国家，人的生育由国家计划管理。中国的计划生育具有以下特点：

首先，人口生育调节目标方面，中国1973年开始提倡一对夫妇间隔地生二孩，到1982年，国家计划生育委员会提出“一胎上环，二胎绝育”的一孩政策，拟强制实行生育一胎和“少稀晚”的政策。印度由于工业化、城市化、市场化的进程较慢，农村经济范围大，妇女受教育程度提高慢，二元结构时间太长，加上国内伊斯兰居民地区的抵制，其生育率目标实际成了摆设。而韩台则由于二元结构转型快，很快就实现了政府倡导的生育率目标。

其次，中国先是1982年将计划生育作为一项国策写入宪法，1992年颁布《计划生育法》，2001年又修改出台《人口与计划生育法》，而且法律的执行力很强。韩台的计划生育则是政府倡导，并无法律约束，而印度的计划生育法律没有得到持续的执行。如印度甘地夫人20世纪70年代中期的计划生育，遭到民众的强烈反对，成为其下台的一个重要原因。

再次，从政府组织上，1981年中国专门成立了国务院常设机构——国家计划生育委员会，一直从中央政府延升到乡镇都有专门的计划生育干部，以及计生站所；实行了计划生育各级党政主要领导负责制，计划生育指标进入党政工作成绩的考核体系；超生的地区和单位只要有超生，实行一票否决制。[⑨]以上形成了非常严厉的计划生育行政干预机制。而印度和韩台，有的职能由政府卫生部门负责，有的是主要依靠非政府组织负责计划生育的实施，但执行力很差。

第四，家庭生育权收归国家，在中国男女结婚后，如果要生育孩子的，必需先去办理计划生育服务证明，即准生证。生孩子的时候医院、管计划生育相关部门要检查准生证，持有这个证件，代表国家批准你生育合法的孩子。凡没有这个证件的，即使是已婚一胎，也是非法生育，有的地方政府对此进行罚款处罚。如果是未婚生育，已婚超规定生育，一是行政规定处罚，如生育的孩子不予注册户口，成为“黑户人”，不能就学、工作，不能上保险等等；夫妇是党政和事业职员的，给以行政纪律处分，并与职务升迁挂勾。二是对于没有准生证生育的，进行巨额的经济罚款[⑩]，对贫困地区超生的，甚至出现牵牛拆房等处置。三是对于早期未批准生育怀孕的，采取强制人工流产等措施。而印韩台等国家和地区，无论是对公务员，还是对城乡居民，都无法采取这样的纪律、经济罚款和人工流产等政府强制性的生育干预。

第五，从时间上看，中国实行这种强制性的计划生育时间较长，达35年之久，到2014年也只是松动，没有全面放开二胎生育，还谈不上彻底废止计划生育。而印度，由于民众反对、宗教因素、政府执行力不强等原因，软弱无力的计划生育，至多实施了10年左右，最后实际上形同虚设。韩台则实施了倡导性的计划生育，人口生育率和增长率也迅速下降。因而，分别只实施了34年和21年。由于老龄和低生育状况的恶化，紧接着，韩台政府的计划生育改为实施鼓励生育政策。

3、生育计划理论形成并付诸于实施的时代背景

为什么物质生产、分配和消费的体制，从集中管理到分散决策、从计划经济在向市场调节转变的时候，人的生育却从家庭决策收归国家管制，生育多少却形成了国家计划管理的体制呢？

从理论上讲，中国刚刚从学术讨论的封闭中开禁，人口学和人口经济学界，受马尔萨斯等古典学派的影响较大，提倡计划生育的北京大学原校长马寅初又逢此时平反，加上一些新型工业化国家正处于环境污染时期，当时“适度人口”论，以及梅多斯《增长的极限》等观点在全球传播并盛行，国内人口和经济学界所受影响较大，主流观点偏向于对人口增长由国家控制。

实际上，世界人口和经济学界，早就对人口从“爆炸”式增长到低增长的转型，从宏观趋势和微观机制方面都进行了研究。从长期趋势方面，最早法国兰德里，后来美国汤普森、诺特斯坦、科尔和胡佛、金德尔伯格和赫里克、布莱克等人口和人口经济学家，先后从20世纪30年代到70年代，发表了许多著述和文章，研究的方法各有差别，总体上形成了长期来看，人口从“高生育率、高死亡率、低增长率”到“高生育率、低死亡率、高增长率”，再到“低生育率、低死亡率、低增长率”的转型理论；美国经济学家莱宾斯坦、贝克尔等人也是在20世纪70年代发表了一系列论述，就在市场经济环境中，成本、机会成本、预算可能性与抚养最大数量、生育数量与质量选择等方面进行了细致的分析，从微观的机制方面，解释了为什么从高生育率向低生育下降的内在机理。同样也是在20世纪70年代，还包括美国人口学和经济学家卡恩、西蒙等人，从技术进步等角度，分析和工业、农业等革命，扩大了人口规模的承载能力，认为人类的智慧和努力，完全可以解决未来世界的人口问题。[11]可惜当时中国刚刚开放，这些研究从发表到翻译到中国，有一个时滞。有的在20世纪80年代末翻译入国内，但没有引起学术界的注意。[12]而国内学术界，反对计划生育的很少，或者微乎其微，分析计划生育必要性的研究一边倒。

从中国体制改革的走向看，当时也不明朗，开始提的是向着有计划的商品经济进行改革，到1992年才确立了市场经济体制的改革方向。但是，此时，计划生育的宪法和法律框架，及行政实施体制已经形成。主流人口学和人口经济学方面，这时也没有深入研究放开人口城乡工作性质的流动，以及农村经济迅速商品化和货币化后，会给家庭生育决策带来那些相应的变化，从而对市场经济条件下，随着教育水平的提高和城市化进程，忽视了人口增长从高到低自动转型的客观趋势。

从实践上看，当时的学者和决策者，都将人均国民收入低、失业严重、外汇短缺和粮食大量需要进口等问题，归咎于中国人口太多上。正好在国外处于争论，但在国内学术界却成为主流和盛行的“适度人口论”，给控制人口增长和削减人口规模决策提供了理论依据。

1978年改革开放后，当时中央政府首先碰到的难题是，就业压力巨大。自1966年开始，特别是1968年后，到1979年，全国动员了接近1776万城镇初中和高中生到农村去。期间除了陆续回城的外，到1978年时，还有1000万余上山下乡知识青年在农村，在他们及其家长的强烈要求下，1979年初，中央同意他们迁出农村，[13]但这些知识青年回城后的就业安置，成了相当严峻的经济社会问题。

第二个困扰中央政府的难题是，当时人民公社体制下，农业生产效率低下，粮食供给不足，人均拥有粮食水平很低，1978年停止文化大革命后又想集中精力发展经济，购买粮食的外汇储备又非常少，有限的外汇在当时用于解决城乡人民吃饭与用于搞建设引进先进装备二者之间形成尖锐的矛盾。1976到1980年间，包括工业用粮，中国城乡人均拥有粮食水平，分别为305、298、316、340、325公斤；从1978年到1982年，进口粮食分别为694、1070、1181、1355、1486、1147万吨；而1978、1979、1981三年的外汇储备，分别只有1.67、8.40、17.08亿美元，期间的1980年，外汇储备赤字高达12.96亿美元。[14]

从国外看，虽然已经有了英法等欧洲国家人口从高增长到低增长转型的实践，但发达国家看到的是发展中国家人口“爆炸”式的增长，甚至国际上有的学者担心中国人因粮食缺乏，在开放后大规模向发达国家流动扩散。直到20世纪末时，如日本、韩国、新加坡、台湾和香港等新兴国家和地区，其人口超低生育率、负增长和老化等造成的21世纪中经济低迷和其他一系列社会问题，还不明显。整个20世纪下半叶，联合国、世界银行，包括世界性的一些NGO组织，总体舆论是担忧世界人口与资源和环境的平衡，形成严重的粮食短缺、气候变暖、环境污染、贫富差距拉大等全球性问题，要求发展中国家尽可能地控制人口增长。[15]而20世纪的中国共产党和中国政府，还没有想到经济政治方面能够在国际社会中和平复兴，目标只是建设小康社会，也没有考虑到未来中国人口在世界总人口中的萎缩和老化，会给中国复兴后保持一定地位，并可能造成再次衰落这样潜在而致命的危险和后果。改革开放，在向市场经济迈进的的进程中，却对生育进行计划管理，是没有真正的理论和政策智库研究支撑，在没有不同观点自由研究下，形成的一种短视而盲目的决策。

这就是中国高层下决心控制人口增长，甚至削减人口规模，实行计划生育国策的国内理论和实践，以及国外参照及影响的时代背景。而与印度、韩国和台湾等国家和地区的执政相比，中国政府生育计划集中和执行力又很强，给生育管制提供了从决策到实施的体制保障。

（二）改革开放以来的人口生育模式和增长转型

1980到2014的35年间，从人口生育率、出生率、死亡率和自然增长率数据看，中国人口增长大体经历了继续高速增长、增速下降转型和转入低速增长三个阶段。下面讨论其各自的增长模式和形成机理。我们先来看改革开放初期的人口增长。

1、改革开放初的生育决策与人口增长

1980到1990年，是继1973—1979年生育率从4.5下降到2.7后，稳定在2.4左右的一个人口中高速度增长的平台区间。这一时期，年平均总和生育率为2.42，出生率为21.21‰，死亡率从6.34‰提高到了6.67‰，人口自然增长率从11.87‰上升到14.39‰，最高的1987年死亡率达到16.61‰，由于人口基数较大，加之1963年高出生率阶段出生人口陆续进入生育年龄，人口在11年间还是增加了15628万。

表8             1980—1990年中国人口增长和乡村人口比例

数据来源和说明：生育率（个），中华人民共和国统计局：《中国统计年鉴1999》数据推算，统计出版社1999年版；人口出生率（‰）、死亡率（‰）、自然增长率（‰）、总人口（万）和乡村人口比例（%），见中华人民共和国统计局网站数据库，并以此计算整理。

那么，这一时期人口增长的格局和机理是什么呢？

从农村家庭的生育决策体制和环境看，1979年后，改人民公社为乡政府，农村集体经济改革为家庭承包土地经营。这在初始的一个阶段中，调动了农民的生产积极性，增加了粮食产量和农民的收入。

一方面，我们从促使人口增长的动力方面，从农村集体经济转向土地家庭承包经营后，实际上一定程度上恢复了自给自足的小农户经济，与分析前面1950到1957年农村生育机制一样，自给自足使抚养子女的供给来源增多；妇女生育时间的主动性增加，生育的机会成本降低；而家庭承包经营，以及生产条件比20世纪50年代改善，农业人均收入增加，抚养子女的能力也增强。改革农村经济体制后，全国粮食产量从1980年的32055万吨，增加到1990年的44624万吨。农村居民人均出售粮食，从1981年的20.62公斤，增加到1990年的180.24公斤；蔬菜从19.38公斤，增加到65.07公斤。农民收入也从191.3元，大幅度增长到686.3元。城乡居民人均收入比最低的1985年，只为1.5︰1。

另一方面，抑制农村居民生育方面的计划与自动双重调节机制，也在发挥着作用，具体表现为进入生育年龄的人口教育水平提高。1962到1965年间，中国每10万人小学在校生比例从10288人，增加到16020人； 而在1965年到1970年间，每10万人中学在校生比例，从1287人增加到3183万人，且其中85%的比例是农村家庭子女。这部分女性，在1980到1990年间，成为生育的主体人口。受教育水平越高、生育率越低机制发挥作用，有力地抑制了人口的生育率。

农村人口比例从1980年的80.61%下降到1990年的73.59%，也降低了人口的生育率。这主要是通过农村学生考试入城市，一些大工业和县城五小工业在农村招工，城镇男职工退休在农村的子女顶替等渠道，迁移入城市。而从20世纪80年代后期开始，农村家庭经营承包释放的生产力已经下行，东部城市和乡镇建设和工业发展，需要劳动力。农村生育年龄的青壮年劳动力出外务工，也日益增多，这也逐步地开始发挥抑制人口生育率的作用。

从政府管制生育看，20世纪80年代，也是一次政府与农民之间生育的大会战。计划生育宣传教育，工作队走村访户，进行节扎上环、人工流产等措施，对超生的进行罚款，株连亲属，甚至拉牛卸门。通过这些从计划生育运动，到此后形成常态的农村计划生育控制体系，更是有力地降低了农村人口的生育率和增长率。

因此，1980—1990年，农村居民家庭的生育决策和行为，受到自然经济、市场调节和政府管制混合型作用机制的影响。在改革开放初期，既有小农经济被恢复，机会成本降低、闲暇时间多、孩子抚养成本低等刺激生育的动力，也有受教育水平提高、后来外出务工使其闲暇时间减少、机会成本提高等市场调节机制，还有政府在农村推动的有关生育子女数量的约束。

而从城镇居民家庭生育决策看，由于决策权收归国家，并实行一胎政策。因此，微观方面的直接成本、机会成本、子女数量与质量替代、收入预算约束线等等市场调节生育的机制谈不上发挥作用。由于1980年正式开始对城镇居民只能生育一胎管制，若违纪将面临行政处分、罚款，甚至失去工作岗位等风险；在子女报户口、获得粮食供应、上幼儿园、小学等方面会陷入困境。比起改革开放前，城镇家庭生育孩子的水平几乎下降了一半。

图8  1980-1990年中国人口增长情况

数据来源：中华人民共和国统计局网站数据库。

从城乡生育水平看，这一时期城镇人口平均比例为23.39%，总和生育率约为1.1左右；而农村人口比例为76.61%，总和生育率在2.85左右。经常看到农村家庭生育5到6个，甚至7到8个的新闻，那只是个别地区和少数家庭的现象，这一时期，农村家庭平均生育孩子不超过3个。20世纪50年代和60年代由高生育率推动的人口“爆炸”式增长，实际上已经过去。这一时期人口规模呈现中快速增长，主要是60年代出生的人口进入生育期所推动的。而且，人口增长从趋势看，由于20世纪80年代后期，农民外出务工，生育机会成本上升导致生育意愿下降，农村人口生育率和增长率均呈现下降趋势。特别重要的信号是，紧接的1991年，人口生育率就下降到了2左右的水平上。

2、人口流动和增长率快速下降的1991—2002年

从中国的人口生育和增长模式，以及实际的增长曲线看，1991—2002年，是一个微观上，由于生育年龄阶段的农民人口大量从农村向城镇流动，市场机制开始逐步起到应有调节作用，改变了农村家庭的生育意愿、决策和行为及模式；宏观上，20世纪70和80年代受教育水平更高的新出生人口进入育龄阶段，生育显著下降；而且城镇化的推动，进一步降低了人口的生育意愿。从政府控制方式来看，计划生育立法，使城乡居民生育的计划管理越来越严。从数据看，生育率从1991年的2.07，降低到了2002年的1.38；出生率从19.68‰下降到了12.86‰；死亡率微微从6.70‰下降到了6.41%，基本稳定；而人口自然增长率则从12.98‰，急剧下滑到6.45‰。这样，人口增长率大体与死亡率相等，急剧从中速增长，转向了低速增长阶段。

表10             1991—2002年中国人口增长和乡村人口比例

数据来源和说明：生育率（个），1991年到1997年采用数据来自夏乐平：“1979—2000年中国人口生育趋势：出生数据和教育数据的比较分析”《人口研究》，2005年第7期；1998年数据，以1997年和1999年数据，做了一下平滑处理；1999到2002年，用国家统计局人口普查和抽查数据。人口出生率（‰）、死亡率（‰）、自然增长率（‰）、总人口（万）和乡村人口比例（%），见中华人民共和国统计局网站数据库，并以此计算整理。

从1991到2002年城镇人口的生育和增长看，计划控制的强度越来越大，已经形成一种稳定的管制机制。因此，虽然城镇的少数民族在政策上可以生育两个孩子，考虑其城镇总人口中比例并不高，加上妇女单身不婚和婚后不孕等因素，城镇居民妇女生育率继续稳定在1.1左右。直接成本、机会成本和子女质量对数量替代等调节人口的市场因素，几乎不起作用。

1991年时，乡村人口仍占总人口的73%，虽然户籍管制没有放开，但逐步允许农民到城镇中务工，农村劳动力人口向城镇的务工流动加速，由于将到城镇居住和工作6个月及以上的人口统计为城镇人口，使城镇人口中务工流入的农民工及家属人口越来越多，而且到城镇务工的绝大多数是从农村流动出来的生育年龄阶段人口。这对农村到城镇居民的生育意愿、决策和行为产生了极大的影响。

虽然农村也有计划生育“一胎生男孩子，不再生育，生女孩子，可在一定的间隔期后再生育一个，第二个生育的孩子不论男女，都不得生第三胎”等管制规定。但是，生育年龄人口从农村到城镇的流动，给农村夫妇生二胎和三胎逃避当地生育管制提供了一定的条件。

另一方面，实际上，这种农村人口向城镇的流动，却又逐步改变了农村夫妇多生育的意愿、决策和行为：（1）抚养子女收入来源的货币化程度强化。农民工到城镇务工收入，在1991到2002年，工资水平是城镇职工工资水平的三分之一到三分之二之间。农民工收入从有一定程度的自给自足经济因素，彻底改变为货币经济方式，抚养子女的最大数量，受到货币收入生活消费等支出（城镇中租房、衣着、饮食、交通等消费，积累农村家庭建房，赡养老人等）后剩余可能性的约束。（2）外出务工家庭留守农村抚养子女的困境。虽然农村丈夫单独，或者夫妇同时外出务工，可以由女方在家，或者由家庭老人看管子女，使子女在农村生活和上学，以克服和节省子女在城镇受教育的体制障碍、生活费用，以及为了让孩子在城镇上学要交纳比城镇孩子更昂贵的准入费用。但是，一是由于农村农业的比较收益，农村的未婚女青年，以及已婚女方，也大量地外出进入城镇务工，使一些儿童失去了母亲的看管；而留在农村抚养的子女，由老一辈人代管，其最大数量受到看管能力的限制，而一些只有单独老人或者没有老人的家庭，则无法将子女留在农村抚养。这也极大地限制了外出务工夫妇生育子女的数量。（3）即使没有计划生育，闲暇时间减少、机会成本提高和城镇一孩居民的示范效应，逐步并大大限制和降低了进城务工农村夫妇的生育数量。在城镇务工的流动性、工作的紧张性、居住和临时简陋性等，使妇女的受孕生育机会减少，机会成本强制性提高（也即如果生育子女，则会失去工作和收入），再加上一些进城青年女工和夫妇，羡慕和追求一孩城镇家庭比农村要富足得多的生活，从主观上也降低了其多生育子女的意愿。外出务工时间越长的家庭夫妇，年龄越是年青的农村外出务工人口，其生育数量越少。

当然，在成本及机会成本等市场机制对生育率发生影响的同时，农村也在逐步强硬地推进政府的生育计划管制。那时，计划生育超指标，对乡镇县等领导总的工作成绩进行控制生育工作不合格而全部否决制考核，成为最为有力的控制生育手段。对汉族乡村相当普遍的是，强制孕妇进行人工流产；对已经超生的，进行罚款；如果交不起罚款的，牵走牲畜、搬走财物，个别地方甚至出现了拆除其房屋的惩罚。但是，20世纪90年代时，农村生儿子延续宗族，无后（儿）为大不孝的传统根深蒂固，农民与基层政府之间为生育儿子用各种方式进行博弈，各地各乡各村政策的宽严也不同，乡村的生育由市场因素约束与政府强制调节双重发挥作用，使人口的生育率急剧从1991年已经达到2.075的人口正常替代水平，下降到了2002年人口已经无法正常进行代际规模替代的1.383的超低水平。人口增长速度，与日本、韩国和台湾地区等相比较，也是一个很陡的下行线下降趋势。

图9  1991-2002年中国人口增长情况

数据来源：中华人民共和国统计局网站数据库。

这一时期，从统计数据上看，城镇人口平均已经达到34%，农村人口为67%。但是，考虑这一时期，平均外出的7200万农民工及其10%左右的跟随流动子女，真正的城乡户籍人口比大约在27.5︰72.5左右。这一时期城镇居民户籍人口生育率大体被控制在1.1左右，即使考虑少数民族允许多生育和超生情况，农村户籍人口的生育率，已经被降低到了代际替代率以下，1.83的水平。

上述对农民生育直接成本、机会成本，以及中国式人口流动对其生育影响的因素和机理的分析表明，进入20世纪90年代后，实际上即便政府不对农村人口实行计划生育，这样强的约束下，生育率也会越来越朝着较低的水平下降。只不过强制管理、计划生育后，人口增长速度变成了一个陡坡式的下滑趋势。

3、人口超低生育与低速增长的2003—2014年

2003到2014年，加入WTO后，农村剩余劳动力更加大规模和快速地向城镇及东周沿海流动。随着生育年龄农村人口从农村外出殆尽，并且外出务工的农民工中高中毕业比例越来越大，市场和教育机制调节的力度越来越强；同时，因2006年取消农林特产和农业耕地两税后，乡镇财政越来越多的依赖于孕妇“肚皮”财政，政府计划生育的执行，有两面性：即一方面，允许超生后谋取罚款，这样使一部分农民有用钱换孩子的机会，使生育率不至于下降得幅度太大；另一方面，由于越来越最贵的计划生育罚款，也抑制了一部分农村户籍人口的生育意愿，起着降低生育率的作用。

而虽然人口城市化比例提高很快，实际上城市户籍的家庭，在城镇居住务工6个月以上的农民工及家庭，还有在农村中没有外出的农民家庭，他们的生育意愿是不一样的。城市户籍汉族人口的生育，严格控制在一胎范围。即使在2014年放开单独二胎后，出乎意料的是，愿意生二胎的城镇居民家庭比例非常低。

表12             1991—2002年中国人口增长和乡村人口比例

数据来源和说明：生育率（个），用国家统计局各年人口普查和抽查数据，2014年是一个笔者估计数。人口出生率（‰）、死亡率（‰）、自然增长率（‰）、总人口（万）和乡村人口比例（%），见中华人民共和国统计局网站数据库，并以此计算整理。

关于这一阶段的城乡生育机制，从成本和机会成本约束，以及政府对生育的管控，与1991—2002年相比，没有太大的差别。有变化的是，育龄妇女的受教育水平进一步提高，从农村上学参军进入城市的人口，毕业后回乡的规模增加。特别值得指出的是，2002年中国加入WTO，给中国更好地利用比城镇相对便宜的农村剩余劳动力，进入制造业，推进出口导向的工业化发展，使农村育龄更多的妇女进入城镇务工，减少了其在农村生育的时间，提高了其生育的成本和机会成本。这一时期，也是一个交通和城市大举建设的阶段，吸引了大量的农村劳动力进入城镇。这进一步降低了农村户籍人口的生育意愿。

然而，中国的城市化，即农村向城镇的人口转移，与韩国和台湾等国家和地区相比，有其特殊性，具体表现为青年从农村出来到城镇，老年再从城镇回农村。韩台是人口进城镇固定居住式迁移了，而中国大陆的城市化是，农村劳动年龄，及其带部分子女，到城镇务工，相当大比例到城镇务工的人口，到老年后再返回农村。因此，由于罚款的标准上升和力度加大，2015年我国人口生育率可能会大大下降。

2014年中国城镇人口中，居住6个月及其以上的进城农民工27395万人，如果以平均带15%的子女计算，农村进城人口有31500万人。但是，根据2013年的数据，其中在务工地有自己产权住宅的只有0.9%。其居住需求，主要通过租住、集体宿舍、工棚等方式来解决。农民工月消费支出中，房租占其总支出的50.78%。[16]目前，外出农民工人口在自己家乡购置住宅的在14%左右。城镇居民43412万人口中13%为租房，进城农民工及家属31504万人口中85%在城镇中没有自己产权的住宅，2014年全部74916万城镇人口中，有自己产权住宅的居民，仅为57%。其实，反映了一个与日韩台等国家和地区不同的城市化流程是，中国大陆的农民工人口，没有能在城镇中有自己产权或者国家提供的固定住宅地进行单向迁移，而是临时租赁等方式居住，青年出农村进入城市务工，85%的人口老年时再从城镇回流农村。那么，这种与台湾不同的中国大陆务工流动性为主和老年再回农村的城市化，是怎样形成的，以及如何影响着农村进城人口的生育和增长方式呢？

（1）农民仅有务农和进城务工收入，没有土地等财产性收入。与韩台日等地区和国家相比，农民在农村中，由于土地没有明晰的产权，土地不能作为资产由农民来流转和交易，基本收入仍然来源于农业生产，农民没有在耕地、林地和宅地的流转上，获得相应的城市化带来的增值和财产性收益，没有更多的收入剩余和积累来创办中小企业来增加投资性收入。因此，农民没有进入城市购买住宅、支付稳定生活更高的其他消费的财务能力。

（2）房价太高和收入微薄，大部分进城农民买不起城镇住宅。农村土地向非农业用地，特别是向城市用地的转变，是由政府强制征用，再由政府集中，以一定年期（如50年到70年）的方式出售，招标挂牌拍卖所得，90%到95%，归政府，给农民补偿的，逐步提高，在5%到10%之间。近几年数据的计算，房价中50%左右，是政府的土地出让金，加上各种税收，政府在房价款项中所收比例高达70%—75%。而寡头垄断、竞价出售推高了地价和房价，使城镇房价与农民务农所得和城镇务工所得的比例奇高。2013年农民每户年收入平均35584元，如果直接到城镇中购买，其房价收入比为17.53，也即一户农民不吃不喝积攒17.53年的务农收入，才能买得起城镇中的住房。而工作在城镇中的农民工，其两口就业人的年收入为62616元，房价收入比为9.96年，也高于3到6的收入与房价的合理区间。大部分务农和进城农民工人口，没有能力购买城镇的住房。

（3）进城务工农村人口的生育率在收入和生育抚养子女预算的可能性方面，受到的约束比城镇居民还要强硬。城镇户籍并没有完全放开，进城农民工不能正常享受城镇教育服务、住房医疗和养老保障等福利，其青壮年时的城镇务工收入生活所余，要在为子女教育、农村建房、未来养老等方面进行分配储备。国家对农村人口医疗养老等方面的保障极其有限，也不保障其迁移在城镇中的居住。幼儿到高中的教育，相当多的城镇并不提供与城镇居民一样的公共补贴和服务。实际上，顾了子女教育，就盖不起住宅；顾了现实的消费，就保障不了养老和未来大病支出。而子女在城镇中受教育及其生活的成本很高，多生育子女，受到抚养成本、收入有限和需要支出的多方面性上，回旋余地很小，预算约束很硬。从进城务工的农民人口来看，越是年长，储蓄率越高；而进城农民工越年轻，则消费率越高。随着老一代农民工人口比例的下降和新生代进城农民工人口比例的上升，收入月化光族农民工人口的比例也越来越大。

这一时期，有三次较为严重的通货膨胀，主要是地方政府寡头垄断卖地、土地财政和借债扩大投资，以及2008年美国发生次级贷款债危机波及全球后，中国政府在2009年实施了货币和财政双强刺激政策导致的。如2004、2007、2008、2010、2011各年，统计局公布的居民消费物价上涨率分别为3.9%、4.8%、5.9%、3.3%、5.4%，但是，有许多居民抱怨实际的物价上涨要比公布的高。而商品住宅全国平均销售价格，2001年每平方米2017元，到2015年3月，上涨为每平方米6258元，为2001年房价的3.1倍；特别在北京、上海、广州、深圳、杭州、厦门、青岛，包括长三角、珠三角、京津冀、各省省会等外来人口流入地较多的城市，平均房价在10000元到30000元之间。

从城镇生育的居住和其他生活成本看，房价和消费物价上升较快，包括教育方面的各种支出也增加，许多家庭住房按揭还贷压力较大，成为房奴，使城镇即使是一孩的居民，生育和抚养子女的压力增大。而物价上涨，使农村进城务工农民收入除了用于建房和养老储蓄外，剩余用于生育和抚养子女的部分，实际也相应减少。农民工用务工收入在城镇务工地购买自己的住房，则更是希望渺茫。有学者研究显示，提前到2003年的数据看，0—16岁孩子的抚养总成本达到25万元；到子女上大学再读研，则高达48万元。[17]根据国家统计局消费价格指数，2014年比2003年上涨了38.29%，则按2014年消费价格，0—16岁子女抚养总成本近35万元，而上大学再读研究生，则更是需要66万元。2014年推出单独两孩政策后，预计符合政策条件将出生200万婴儿，但申请要生育的只有106.9万对夫妇，真正出生的仅有47万。[18]在问及不愿意生两孩的受访者原因时，“经济成本太高”是主要因素，占56.16%。此外，“太累太辛苦”占16.64%，“工作太忙没时间”占9.01%，“生一个就够了”、“独身主义”及“其他”加起来占30%。[19]未来人口结构面临特别大的风险是，可能让放开生，也因成本太高而不生了。

图10  2003-2014年中国的人口增长情况

数据来源：中华人民共和国统计局网站数据库。

可以看出，经过1991到2002年生育率和增长率的急剧下降，到2003—2014年这一阶段，人口已经进入了稳定低生育、低出生、死亡率略增、低增长率的阶段。其中平均生育率为1.316，出生率稳定在12‰左右，死亡率从6.40‰上升到7.16‰，自然增长率从6.01‰下降到了5.21‰。

三、结语：中国的计划生育人口坑和未强先衰

我们需要反思的是，为什么1978年以前物质生产、分配、交换和消费计划经济时，没有实行人的再生产的政府计划管理，反而在物质生产、分配、交换和消费向市场经济转变时，则实行了人的生育计划管理和政府强制调节呢？

在改革开放后，如果我们加大对农村青少年小学和初高中教育的投入和普及力度，特别是提高农村女孩的升学和毕业率，等她们到生育年龄时，让受教育程度去影响她们的生育意愿；如果我们改革户籍和土地制度，让农民获得应有的财产性收益，控制城镇房价，在城镇对农民工提供平等的教育、医疗、养老和公共服务，推动人口从农村向城市的流动，特别是能让他们进入城市，成为新市民，让城市化去抑制人口的过快增长；如果我们充分发挥市场经济中家庭生育的自动调节机制，让直接成本和机会成本，孩子数量与质量的替代等内在动力抑制过多生育的决策意愿和行为；那么，我们还需要世界历史上规模最大、时间最长（达35年之久）的政府强制性的计划生育吗？

今天我们从各方面长期动态的统计数据看，各国进入工业化后人口增长的状态，有一个“人口爆炸”时期，但并不存在一直“爆炸”下去的人口动态过程，而是时间各不相同地进入低生育率、低死亡率和低增长率阶段。联合国经济和社会事务部人口司2012年的修订的对2010到2015年间中值预测显示，人口生育率降低到2.2替代水平的，已经有91个国家和地区；[20]而2005到2010年间人口在0到5‰间非常缓慢增长的有中国、英国、法国和韩国等44个国家和地区，而人口零和负增长的，已经有俄罗斯、日本和德国等25个国家和地区。[21] 这些国家和地区绝大多数都没有实行计划生育，有的如韩国和台湾，也只是实行了指导性的计划生育。从欧洲、俄罗斯和东亚一些目前已经自然增长率低、零和负增长国家的人口增长趋势看，从高到低是一条平滑下降的曲线。

图11  1950-2014年中国人口自然增长率变化

数据来源：中华人民共和国国家统计局网站数据库。

观察中华人民共和国建立后的人口规模变动，1950—1957年是一个小农自给自足经济决定的高增长期；1958—1961年由于快速工业化与粮食供应不平衡，造成了马尔萨斯方式抑制的人口低增长；1962—1972年间，农村自留地的恢复，人口流动的不畅，城市化的缓慢，生育年龄受教育水平不高，造成了人口的又一次高增长；而1973—1979年间，虽然人口规模增加仍然数额较大，但中国人口增长率实现了从20‰以上，到接近于10‰的快速下降，人口转型开始；1980—1989年由于农村从集体经济到家庭承包经营的转型，开始的几年，小农自给自足经济有所恢复，妇女生育的机会成本降低，形成了中国人口增长的第三个高平台区，但是，其增长幅度已经低于1950—1957年和1962—1972年两个人口高增长阶段；1991—2002年，由于受教育水平妇女程度和比例提高，人口外出务工流动松动到逐步放开，加上强制的计划生育，使人口生育率和增长率快速下降；如果从1979年算起，中国强制性的计划生育已经实施了35年，到了2003—2014年间，人口生育和增长率，都进入了发达国家才有的超低水平阶段。

图12  中韩人口生育率对比

韩国经济高速增长从1961年开始到2003年增速低于8%，高增长了42年，2002年时其人均GDP达12094美元；中国1978年时，人均GDP150美元左右，假如从1979年开始高增长，经济增长速度从2011年后跌入8%以下，2011人均GDP只有5414美元。从人口生育率看，韩国前1960—1980年前20年的人口高增长，给其带来了1981—2002年持续20年的经济高增长；中国1962—80年代中期的人口高增长，也给1981到2011年左右的高增长提供了人口消费和劳动力供给和投入的基础。但是，从20世纪90年代初开始，我国人口生育率逐步降低到了2.0的替代率以下。因此，1991—2002年期间，人口增长率急剧下降和进入低生育和低增长区间，同时2011年后国民经济增速下降至8%以下，只高增长了33年，比韩国短了10年左右的时间。

造成这种经济高速增长短10到15年（与中国台湾地区比较）的内在原因是什么呢？中国人口生育由政府强制和市场非强制双重调节机制作用下，人口增长转型下降的曲线要比东亚日韩台等国家的地区陡一些，并形成了一个图12中由人口增长正常下行曲线与急剧下行曲线所围区间所示的人口坑。由于生育率在市场机制主导调节下，是较为平滑的下行线，而政府强制计划生育加力，造成了陡峭的下行线。如果未来逐步地放开生育，人口增长将略微上升，这两条线围成的区域，可以称之为计划生育人口坑。

图13 中国计划生育人口坑示意图

时至今日，我们可能没有预料到的是，这种从1979年开始的硬切式的生育计划，加上市场对家庭生育的约束，双重力量调节下形成的人口增长和结构，以及青年时进入城镇和老年再回农村的人口流动方式，形成了规模较大的人口坑，却给今天，特别是对未来的国民经济造成了灾难性的隐患。对此，笔者将在下一篇有关生育控制的经济后果和风险关系的论文中进行详细讨论。

参考文献：

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2、田雪原、陈玉光：“从经济发展角度探讨适度人口”，载于《第三次全国人口科学研讨会论文选集》，1981年；

3、宋健、于景元、李广元：《人口发展过程的预测》，《中国科学》，1980年第9期；

4、海尔弗·基里、周希璋：“国际人口政策、人口战略和人口规划”，《人口研究》，1981年第1期；

5、苏星：《新中国经济史》，中共中央党校出版社1999年版；

6、郑卫东：“集体化时期的分配制度与人口生育——以日照市东村为中心（1949-1973）”《开放时代》，2010年第5期；

7、贝克尔：《生育率的经济分析》，见《控制人口与经济发展》，北京大学出版社1985年版；

8、梁中堂：“毛泽东人口思想研究”，兰州商学院学报，2008年第5期；

9、李仲生：《欧美人口经济学说史》，世界图书出版公司，2013年版；

10、奥威毕克（荷）：《人口理论史》，商务印书馆，1988年版。

[①] 梁中堂：“毛泽东人口思想研究”，兰州商学院学报，2008年第5期。

[②] 王勇：“马寅初人口论遭批判始末”,《文史月刊》，2007年第12期。

[③] 杨勤民：“马寅初：你们不要再误事了”，《今参考》，2007年第4期。

[④] 孙本文：“八亿人口是我国最适宜的人口数量”，1957年5月11日。

[⑤] 田雪原、陈玉光：“从经济发展角度探讨适度人口”，载于《第三次全国人口科学研讨会论文选集》，1981年。

[⑥] 宋健、于景元、李广元：《人口发展过程的预测》，《中国科学》，1980年第9期。

[⑦] 胡保生等：“利用可能度和满意度研究我国的总人口目标”，载于《第三次全国人口科学研讨会论文选集》，1981年。

[⑧] 梁中堂著：《中国计划生育政策史论》，中国发展出版社，2014年版。

[⑨] “计划生育一票否决”，是指对没有没有完成计划生育，包括发生没有准生而生育孩子地区和单位主要负责人，其年度工作由于实行计划生育工作不力而进行的一种行政警告，其影响主要领导的工作评价、职务升迁等，有非常强的计划生育党政干部督促监督作用。

[⑩] 各地标准不一，超生二胎的，分城乡和发展水平，以及家庭收入不同，在2到40万人民币；超三胎的，在5到80万人民币；超四胎的，在10到150万人民币。

[11] 李仲生：《欧美人口经济学说史》，世界图书出版公司，2013年版。

[12] 奥威毕克（荷）：《人口理论史》，商务印书馆，1988年版。

[13] 罗军生：“邓小平终结知识青年上山下乡运动”，《党史纵览》，2004年12期。

[14] 数据来源：中国人民银行网站、中华人民共和国国家统计局网站数据库，以及计算所得。

[15] 海尔弗·基里、周希璋：“国际人口政策、人口战略和人口规划”，《人口研究》， 1981年第1期。

[16] 国家统计局：“2013年全国农民工监测调查报告”，2014年5月12日发布，见国家统计局网站。  [17] 徐安琪：“孩子的经济成本：转型期的结构变化和优化”，《青年研究》，2004年第12期。

[18] 贾康：“关于当前宏观经济运行的几点认识”，《华夏时报》，2015年4月30日。

[19] 冉阳：“单独二胎教育成本帐”，《现代教育报》，2013年11月25日。

[20] United Nations:"World Population Prospects", New York, 2013.

[21] wiki百科：“各国人口自然增长率列表”，修订于2015年1月11日。