徐匡迪：关于中国特色城镇化的若干思考

关于中国特色城镇化的若干思考

文︱徐匡迪(第十届全国政协副主席、中国工程院主席团名誉主席)

今天是讨论新型城镇化这个问题。正好中国工程院和清华大学有一个联合的课题在做，也是关于中国特色城镇化。因为有9个专题，最近要出书了。我这个是一个摘要的摘要，只能是一个思考。

首先什么是城镇化？城镇化是农业人口比重下降，城镇人口上升为表征，这是一个表面现象，是产业结构从农业经济转向工业经济，服务经济为核心。社会结构从农村社会向城镇社会的演进过程。因此城镇化是社会演进的过程。在现代意义上，城镇化是农业社会进入工业社会以后的一种发展现象。它并不是一个独立的经济指标。城镇化率高到80、90%的照样有落后的，50%、60%的照样有先进的。所以城镇化不是目标。它是结构不是共因。首先你要有产业、要有就业的机会，人才能从农业到工业到服务业，如果没有这个机会就是“盲流”。像巴黎、里约热内卢，像埃及、北非的很多地方都是大片的农民盲目流出。

中国是一个传统的农业大国，1949年城镇化率是12%，88%的人住在农村。像我们这个年龄的人就大部分住在农村。第二个五年计划，就是“一五”结束的时候是25%，那时候进城的农民是要经过培训、考试，然后考过了就做工人，就有了户口。那么改革开放以后，快速地提高，为什么？因为外资进入中国。特别是珠三角地区，劳动密集型产业需要大量的人口，从我们国家中西部农村有大量的劳动力进入快速发展的地区，所以现在城镇人口突破50%，现在是52%。但是这里面有一个统计的概念，叫真实的城镇化的概念，大概有三分之一的新增的城镇化人口并不是真正的城镇化人口。我们叫常驻人口，在城里面生活工作6年以后就叫城镇人口，是统计的概念。

改革开放三十多年来，城镇化的持续、快速发展，为经济社会作出了巨大的贡献。到2012年底，城镇化率达到52.57%，城镇人口7.2亿，超过了一半。中国正在从一个传统的历史的农业大国转变为城镇化水平与世界基本持平的城市型国家。我们看解放以后我们分四个阶段，第一个阶段就是“第二个五年”以前城镇化是稳步推进，中间有十一年是完全停止，就是“上山下乡”。然后有一个恢复增长期，就是知识青年回城，我当时是在上海，上海有回来72万。那么真正的发展是第四阶段，就是1995—2010年每年是1.5个百分点增长。这个不是政府定的目标和指标，而是现实社会的需要。城镇化除了支持社会的快速发展，当初如果说外资投资进来，没有工人对企业发展是不利的。所以中国经济的快速发展，促进了工业化的进程，在这个发展阶段，中国成了制造大国，经济总量成了世界第二，农民进工厂功不可没，解决了农民的就业问题，也改善了农民生活条件。我们去西部考察，凡是在家里建了房子都是在外面打工的。前三十年高速城镇化的主要问题是，有大概三分之一的农村流入人口，无法享受城镇的户籍待遇，他们也没有稳定的职业，所以这就没有办法享受公平的待遇。城镇化率统计的指标刚才讲52.57%，是高于户籍非农业人口15个百分点，经国家统计局我们都核实了，我们抽了6个省的调查，发现就差15个百分点。这15个百分点我们称为半城镇化。也就是每年到了农历腊月二十五，他们就开始背着蛇皮袋，大包小包返乡了，过了元宵节再回来，这种就是人的迁移。在城里居住条件也比较差，在城中村、城乡接合部居住，条件非常差。所以既要看到前三十年城镇化取得的成绩和对社会发展的贡献，也要检讨我们的城镇化是不完善的，是存在问题的。中国有一个特殊的名称叫“农民工”，英文翻译不出来。开始是翻译成工人是从农村来的，后来就说是农民身份的工人也不行。最后新华社统一成“NONGMINGONG(农民工)”，这是中国特有，土地还是属于他们。金融海啸以后，有接近8000万农民工因为出口受阻回到家乡，他们没有流落街头，为什么？家乡土地还在。

第二个我讲讲中国特色的城镇化。现在都提“中国特色”，那么城镇化是什么中国特色呢？中国的城镇化是在发展极不平衡的大国里面的城镇化。实际上大国的城镇化都是不平衡的。根据美国统计署2011年最新公布的一项统计报告显示，美国52个州里面相当一部分的联邦州城镇化在50%、60%，部分的城镇化甚至低于50%。像内华达州都是沙漠，但是里面有两个城市，一个是内华达的首府，一个是拉斯维加斯。它就没有过高的城镇化。美国东西海岸城镇化高，中部地区比较低，特别是农业地区城镇化率比较低。全国的城镇化率是75%，但是它还有几个州是在50%以下。这是大国的城镇化，跟新加坡、中国香港地区、韩国不一样。第二个中国的城镇化是在三农问题高度敏感的问题下产生的。三农问题是中国的根本问题，中国的粮食安全具有世界意义，但是城镇化发展也形成了巨大的风险挑战。如果说中国的80%的农民都进城了，那么留下的人能不能够完成我们现在的粮食生产任务？这和西方国家不一样。中国的土地、田地都是分布在山头之间，地都是一小块一小块。我是浙江人，浙江是七山一水二分田，所以温州人就跑到全世界去，因为它地太少了。地少了就不能搞大农业，不能像美国、加拿大那样，用3%的人口养活这个国家。我们黑龙江可以，但是中国这样的地方不多，用大平原可以搞大的农业，大多地方需要用人力和畜力，我们查了一下，2011年全国进口粮食超过1200亿斤，粮食安全问题不容乐观。我们还有10%需要进口，中国进口粮食增加1个百分点、2个百分点，世界粮食价格就会波动。所以城镇建设占用耕地，特别是城镇建设占用的都是优质的耕地。而边远的山地、坡地我们不太占用，占用的都是好地。好在现在是搞耕地“占补平衡”，我在上海也是搞“占补平衡”，围海造地。那种土地先种芦苇再种其他的水生植物，经过三五年以后才能使用。这里我们可以看出中国是属于粮食中度风险的国家。中度风险并不是说我们中度缺粮，而是人口太多，要养活中国人口是一个大问题。我们现在土地城镇化的速度快于人口城镇化。人口城镇化是1.1%—1.5%，但是土地减少的速度大大超过这个速度，农业的土地是逐年减少。

第三就是中国特色的城镇化必须是城乡统筹，四化协调发展。新型城镇化更加注重提升质量，以新生代农民工(现在30岁以下或者是30岁左右)为人口迁移主体，城镇化率超过50%，标志着我们城镇化率进入了中级阶段。世界历史上，英国1850年就是50%，美国过到上个世纪初1910年才50%，法国也差不多，日本、韩国、巴西是到上世纪80年代左右才到50%，我们这个是一个关键词。城镇化率达到50%的时候，如果说我们科技、教育比较发达，那么可以依靠科技创新促进经济快速发展，这是一个黄金时期。因为科技、教育资源都在城市。那么依靠科技进步带动经济发展这是个黄金时期，像我们亚洲的四小龙(韩国、台湾地区、香港地区、新加坡)。但是50%以后也往往是城镇化矛盾的出现，亚非拉的一些国家没有及时进行战略调整，等到城镇化率达到50%以上了，劳动力成本就要提高，那么如果说还是搞劳动密集型的低端的产业往往就难以为继，就可能落入中等收入的陷阱。所谓中等收入陷阱就是3000—5000美元不增长。最典型的例子就是菲律宾和韩国，他们同一年达到3000美元、4000美元，但是现在韩国是25000美元，菲律宾还是4000美元。韩国依靠大企业科研研发，在电子工业方面有三星、LG，他们现在是美国最害怕的，苹果老和它打官司，这就是在微电子产业方面可以竞争；在汽车方面它有大宇、现代。其他的重工业方面，比如造船都有发展。由于它的科技和教育非常厉害，早就普及了大学教育，所以它的劳动力素质大大提高。所以劳动密集型产业它不用担心就转移出去了。现在珠三角、长三角一带都招不到人。很多劳动密集型的厂都已经往越南、柬埔寨、老挝转移，如果我们不进行产业升级，不搞高附加值的产业是不行的。当然我们中国也有余地。就是中国的中西部还可以接受转移。因为中国有一句口号叫“要把中国从制造大国变成制造强国”。我说要把中国制造业做得又大又强，因为你不大不行的，你有21%的人口，你袜子能进口吗？衣服能进口吗？美国可以全部进口，我们不行，我们不能印钞票也不能多发债券，所以这个问题也是一个布局的问题。

我们现在可以看到城镇化率高的国家不一定是人均GDP高，像南美的一些国家。所以我们必须适时调整城镇化战略和模式，在稳步推进城镇化的同时稳步提高城镇化质量。降低社会成本和资源损耗，实现健康、稳妥的城镇化，不能再搞一窝蜂地建新城、新镇，招商引资。现在也没有那么多的外资进来。根据我们跟相关的统计部门预测，未来的十年，到2020年我们的GDP大概年均增长7.5%，这是我们国家发展的一个宏观预测。那么在7.5%的时候我们城镇化大概每年提高0.7个百分点。0.7个百分点就是城市每年增加1000万人，这个是完全可以承受的。到2020—2030年的时候，GDP还可以是7%，这时候城镇化可以增长0.5个百分点，2030年，全国的城镇化率65%—75%。有些同志觉得不高，要快速发展。但是你快速发展干什么？必须要有产业支撑。

第四个中国特色的城镇化是在资源环境严重约束下的城镇化。近20年来城镇化造成土地资源和水资源的高速消耗。我们现在全国人均可利用的水资源在全世界来说，只有世界人均值的四分之一。水资源的短缺成为城镇化发展制约的刚性因素。南方地区是水质性缺水，珠三角、长三角也都是水质性缺水。有些发达地区的水浇地都不行，重金属含量高了，你浇了地稻米就会重金属过高。全国有400个城市供水不足，严重缺水的110座。现在缺水就是打井，华北地区每年地下水下降1米左右，这个趋势发展下去不得了。另外东部城镇化地区空气污染严重。今年中国的中东部地区多日被雾霾笼罩。今年1月份是最严重的，北京连续一个月里面14天空气质量达到六级污染。六级污染在美国叫做有毒空气。PM2.5到500—600。标准PM2.5优质空气是小于50。这个怎么造成的？一个是燃煤带来的，就是燃烧不干净的煤灰，另外一个就是建筑工地上的扬尘，还有汽车的尾气。

第五是中国新型城镇化应该以县、镇为基础。实行就地就近的城镇化。如果说前三十年的城镇化是中西部农村的人口，向东部的大城市集中，现在我们觉得发展中国新型城镇化应该是以镇、县城为基础，就地、就近城镇化。2010年全国有2003个县，这里的县不包括853个市辖区。所以实际上是2800多个。县域内的人口占总人口的70%，县域的经济占全国GDP的48.1%，所以没有必要再长途迁徙去打工，完全可以在附近通过产业升级，通过发展工业资源、农业来延伸产业链。我们查了一下，过去30年，这里的镇在城镇化的作用非常大。我们18000个县市镇，人口占全国人口的23%，差不多接近四分之一。城镇成为当前城镇化的主战场，我们不赞成发展大城市、特大城市。在人口集聚和产业集聚方面它有很多的优势，这方面应该说浙江的经验还是很好。浙江一县一品，另外很多镇成为了商务中心，成为进出口的重镇。临近大城市的附近的城镇在农业服务、商贸旅游、市场物流等多智能的类型的小城镇发展也很幸福。你在北京市中心或者是上海市中心来发展物流，你那个仓库堆不下，所以在附近的城镇是最好的发展。所以我们(中国工程院)为国家发改委、住建部搞了一个规划，这个是参考。就是以城镇群为主体形态，构建“5611”城镇(集)群格局。这5个国家核心城镇分别是，一个是珠三角、一个是长三角，一个是京津冀，还有以武汉为中心的长江中游地区、成渝地区等。这5个城镇群有接近2亿人口，这个是发展我们国家城镇的走向。另外还有11个区域支撑城镇群，这11个地区是各个省份范围的城市群。另外中国是一个大国，我们要保护国家的安全，还有6个战略支点城镇群。一个是福建海峡西岸，海洋县我们国家是有政策的。还有海南(南海)，天山北坡、哈长、滇中、藏中南。

第六中国新型城镇化应该是以人为本的城镇化。应该是人的城镇化。因为现在农村新生一代的农民工，它的城市定居力是很强的。在城市居住下来他的最大障碍有两个：一个是收入太低，一个是住房困难。我们对于9万个农民工进行了调查，不光是在北京地区，包括在浙江地区，珠三角。坚决不回农村的大概在20%左右；37%是尽量留在城市，实在不行就回农村。所以实际上大概一半以上是不愿意回农村。和90年代初的60后、70后打工是不一样的。他们出来打工只要把建房子的钱挣够了，把小孩读书的钱挣够了他就回来了。因为新一代的农民工从小没有务过工，父母们就是要求他读书，所以他对农村没有感情另外也没有这方面的经验。近期中国城镇化人口的流动有一个特点，一个是乡城流动为主，城和城之间流动，乡城流动整体上占80%。第二个是省内流动超过了省际流动，到2011年，省内流动已经是52.9%。所以长期的农民工迁徙现象发生改变。东部崛起，西部开发以后使得当地就业的情况就比较好。当然讲城镇化系统的时候，以县和镇为基础，就是防止特大城市盲目扩张。我们前20年的发展，可以说资源、资本的发展机会过度向大城市扩张。中小城市发展滞后，造成了北京、上海、广州等特大城市巨型化发展，无序蔓延。北京2011年常住人口2000万，提前突破国务院批复城市总体规划所确定的2020年前控制在1800万以内的人口规模。实际上政府批多少已经是空话，关键是经济发展。你这个地方有劳动力的需求人自然就来。

第七中国的新型城镇化必须重视公用设施建设。克服交通拥堵、安全隐患这些城市病。现在这些城市病已经显现了。近20年来城市建设的重点主要集中在开发区，上海的浦东，还有CBD地区，外滩、南京西路等，这些都是城市的名片，有招商引资的重点基础设施。而老城区和一般居民居住区的公共服务设施严重缺少。城镇运行安全的隐患非常突出，如内涝、地震、火灾等自然和人为灾害。就以2012年7月21号北京一天的暴雨为例，在这样一个大城市，中国的首都因灾死亡人数竟然达77人。所以灾害的背后有地下设施的落后，直接经济损失一天就是116亿。再比如城市交通严重拥堵。2011年北京等7个城市小汽车拥有量超过200万，北京是超过600万，上海超过300万。开始出现全面拥堵。城市小汽车乱停车的现象很严重，我们为什么会拥堵呢？本来四车道很好，但是路边停了一排车，这就占用了公共的资源。自行车等绿色出行日益萎缩。据统计，北京市1986年使用自行车出行的占了上班出行的62.7%，就是说当时中国以北京为典型的是一个自行车王国。但是到了2011年这个数据已经降到15%，就是很少了。只有在自己家附近的幼儿园老师和中小学老师骑自行车，其他的人都开车了。现在开车变成一种时尚和身份。现在我们年轻人没有一辆汽车好像就没有身份，这也是一个问题。

当然我们城市很大的问题是城市规划和发展中的“职住分离”现象，导致了钟摆式交通，加重了市内交通的负担。北京为解决住房问题，专门建了几个小区，比如回龙观、望京等，那个地方没有就业，居民要开车到西城的金融街就业。金融街那个地方规定不许造商业住宅楼。中关村是高科技园区，这里面也不能造房子。这就是我们当时规划的错误，避免以搞科技新城的名义搞房地产，实际上就造成了钟摆式交通。今后我们城市规划结构要调整，从源头上削减不合理的出行需求。

这里有两个例子，一个是哥本哈根的指状规划。为什么指状规划会比摊大饼好呢？这个指状的设计很有意思，顶端是机场，下来以后就是5条路线回到市区，而且每一个手指状的地方既有就业的地方也有住房的。下面是一个地下设施，我们用得不够，所以我们的地面交通非常拥堵。像东京新宿的地铁，火车站的地下修了很长的连廊，1.5公里。就是说你不用上来到各个街口即可换乘各种地铁，这个情况实际上在上个世纪伦敦的城市设计和法国巴黎的城市设计都有。地铁就是同站换乘，7、8条线在城市中心换乘。中心换乘什么意思呢？它就是放射性地通往各个方向，距离最短，而不是在环线上找路线。但是北京办不到，北京只能走环线，因为北京的中轴线不能通过，也不能做高架。现在其他城市为什么都要学北京？本来就没有一个中心，结果把政府机关建一个中心，然后搞一个广场，再搞一个喷水池。西北地区常年缺水也搞一个喷水池，常年不喷水，领导来了就开一开。所以现在反对形式主义是非常必要。

第八中国的新型城镇化一定要传承中国的历史文化，保护中国的古建筑和文物。三十年发展很快，但是千城一面的城市已经成为严峻的现实。千城一面不只是物质空间形成的雷同，更说明了规划理念的精神干枯和城市文化知识的贫乏。我取了四大城市的CBD图。同志们看看哪一个是哪一个的城市？几乎看不出来。我只认识一个城市，这是上海，这是上海市人民政府，对面是博物馆，这个是我建的我就认识，其他的我认不出来。我们要弘扬中华优秀传统文化，保护特色城镇与古村落。因为大城市你不可能保留，但是文化是一个民族的精神和灵魂，促进中华文化的繁荣复兴是城镇化的职责所在。创造城市文化的多样性，塑造各具特色的城市景象，才能避免千城一面。我去湘西的凤凰的时候，我就觉得在梦境一样。湘西凤凰的水非常清，是从山里出来，然后两边的吊脚楼就像人间仙境。我们倡导天人合一、自然和谐的城市美，杜绝脱离历史、盲目抄袭的“新、奇、怪”建筑。所以要加强自然与文化遗产、风景名胜区和历史文化名城、名镇、名村的保护力度，不得随意拆除和破坏，我们建议启动“美丽城镇和村落保护工程”。我们这种城镇从东北到西南到处都有，现在商业的手还没有伸进来之前，赶快把这个手控制住，同时要把它的文化价值发挥出来，让更多的人吸取文化的力量。

最后一条就是中国的新型城镇化，要创新城镇管理体制，提高公共治理能力。我们是21世纪的城镇化，既要继承人家的传统，又要走在人家的前面。现在“三中全会”又提出管理体制和治理能力的现代化，这个现代化里面很重要的一个就是城市运行与管理。

现在城市发展有一个大的名词叫“大数据”。现在互联网上每60秒钟发生多少事情呢？互联网上每60秒钟发生2亿封邮件，Facebook新增620万个用户。亚马逊销售3.8万美元，当然这是美国的数据。每分钟IP网传送639GB的邮件，Google发生200万亿的搜索查询。推特上上传10万条新闻。所以可以看到在互联网上产生非常巨大的数据，60秒钟有这么大的数据，而且这些数据典型是发生在城市里面的。城市里面的居民、年轻人是上网最积极的。而且这些数据是对城市极为重要的。智能城市建设的关键要把各个专业网络互联互通。我们从90年代开始就建立信息网络，但是各地是不通的，商业网是商业网，医保网是医保网，社保网是社保网。关键是大数据的累积和运用。

运用智能手段创新城镇管理体制，提升社会治理能力，这是“三中全会”提出的。一个是创新体制，另外一个是提升能力。这就需要我们建立一个统一的信息中心，实现实时信息的流通，动态获取和分析集成，推动信息资源共享。建立完善的电子政务平台，提升行政效率。推动城镇进程的运行检测，预警、诊断、决策的智能化。全面提升政府科学决策和应对突发事件的能力。这次青岛的事情，层层上报居然用了3个小时。所以信息实时地传输到决策中心是非常重要的。同时我们希望城镇化强化对基本公共服务(低保、劳保、教育)等方面的支持，完善财政转移支付，今后最好要以居住人口，而不是户籍人口数量进行转移支付。促进基本公共服务相对均衡。我们现在省内已经统筹公共服务了，要逐步建立起全国性的流转机制。

最后我想简单总结一下，中国特色的城镇化是在众多的传统农业大国中推进的，无论从人口迁移规模及社会转型来说都是史无前例的，必须以人为本、城乡统筹、四化融合发展。

中国特色的新型城镇化是三农问题高度敏感背景下的城镇化，要做到工业支援农业、延伸农业产业链，增加农产品附加值。城市科技、服务业帮助农业的高产优质与流通销售，使进城务工及在乡务农的农民都能持续改善生活，并保证中国粮食安全。中国的城镇化不能忘了农村这块。

中国特色的新型城镇化要形成以县、镇为基础，构建合理的、大中小相结合的城市群格局，鼓励农村富余劳动力以及各行各业的人能在县、镇落户，就地就业、创业，严格控制特大城市的无序扩张。

中国特色的新型城镇化要以生态文明建设为前提，节约资源，保护环境，重视城市基础设施建设，防止灾害，保证安全。要大力发展公共交通与倡导绿色出行系统，使城镇生态环境达到宜居的水平。

最后中国特色的新型城镇化要传承中国悠久的历史和地域文化，弘扬中华优秀传统，创造城市文化的多样性，使各具特色的城市景象，成为美丽中国的一道亮丽的风景线。

(本文根据作者在中国(上海)城镇化高层论坛上发言整理而成)