地方改革心态：听部署不抢跑 都想当试点抢资金

2014年1月3日，上海自贸区。迄今已有至少19个省份表示要争取设立自贸区，各地建设自贸区的设想都是在“构建更高水平开放型经济体系”这一框架下提出的。（CFP/图）

中央在国企改革中提出，到2020年国有资本上缴公共财政比例提到30%，各地的改革方案没有一个突破这个比例，提出到2020年达到30%的也仅有北京、广东、湖南、安徽、宁夏等省份。

与中西部地区对区域合作“热情有加”不同，沿海发达地区对与外省合作的表述往往会“轻描淡写”。

各地都想当“试点”

作为首都，北京在改革中一般不做“出头鸟”，但这次算小小冒了一下头。北京提出要积极争取发行地方政府债券，这一点在其它地方改革部署中都没有见到，北京是惟一。

发行地方债肇始于2008年金融危机。中央决定自2009年开始，由财政部为地方政府代发债券。对于“代发”这种方式，地方政府早有抱怨，每年两会都会有不少相关意见。

北京自2011年起开始提“自发”，时任北京常务副市长的吉林，建议中央允许有条件的地方政府自行发行债券，那样能起到更好的效果。当然，北京属于具备条件之列。虽然没有争取到自发，但2011年以后，北京通过财政部发行的地方债逐年攀升，当年是54亿，2012年是68亿，2013年达到了93亿。

提出发行地方政府债务，体现了北京对扩大融资的迫切需求。像北京这样，将地方想做但又必须要得到中央批准的事项，写进改革方案中，以便集中力量向上争取资金和政策，是此轮地方改革中的普遍现象。“试点”也由此变成了一个大热词。

2013年，安徽提出力争到2020年城镇化率60%、2030年70%，这一次就把向中央争取新型城镇化试点作为改革的重要内容。

河北希望将该省的加快推进集体土地范围内农民住房登记工作列入国家试点。山西正争取用地增减挂钩试点，力图突破县域范围，为城市建设用地争取空间。宁夏推动中小企业私募债券发行能成为试点。近年灾害多发的四川提出了推进保险业改革，地震、洪灾等巨灾保险试点。而电力大省云南、内蒙古则在力争成为国家电力改革的试点。

中共十八大提出生态文明，特别是国家确定在全国建成100个示范区之后，各地纷纷建设示范区力争入围。目前江西争取建设生态文明示范省试点，浙江力推湖州成为试点地区。

此外，贵州还正在争取国家支持黔东南州辖区行政体制改革试点。福建争取在该省保税区与台湾自由行经济示范区之间，先行试点通关查验结果互传互认。

争享“溢出效应”

2013年，上海建立自贸区。近水楼台的江苏、江西，就明确提出要加快与上海自贸区对接，以更好分享改革的“溢出效应”。

而同属“长三角经济圈”的安徽，不但提出要与上海自贸区“全方位对接”，更努力在省内有条件的地方设立自贸区。而根据三中全会的改革决定，接下来确实要选择若干个具体条件的地方发展自贸区。

包括安徽，迄今已有至少17个省份表示要争取设立自贸区。其中，河南、湖南、内蒙、宁夏只是表示要“创造条件设立”，但没有清晰的目标。甘肃、湖北、四川、山东等省提出在兰州、武汉、成都、青岛等地设立自贸区，贵州力争建设中瑞(士)自由贸易协定示范区，黑龙江争取设立中俄自贸区，云南、广西都表示要设立沿边自贸区，广东则已经开始申报设立自贸区。

各地建设自贸区的设想，都是在“构建更高水平开放型经济体系”这一框架下提出的。一个高水平的开放型经济体系，离不开完善的金融市场体系的完善。相对中央关于金融市场体系改革的一些原则性表述，地方则对金融改革给予了浓墨重彩的描述，具体措施也一个比一个详尽。

安徽就提出要将全省的农村合作社全部改制为农商行，北京要加快建设中关村国家金融创新中心，河北计划组建省金融资产管理公司，内蒙古计划组织自治区再担保机构，贵州将成立股权交易中心，福建则将目光投向对岸，推动设立闽台合资的全牌照证券公司。

另一些地方已开始谋划跨境金融业务，天津计划在中(国)新(加坡)生态城推进人民币跨境业务试点，黑龙江则在推动建立卢布现钞交易中心，鼓励有关金融机构在俄建立分支机构。

与这些地区不同，山东推进具体金融改革的措施，则是地方立法同步推进，目前已经着手研究制定《山东省金融业发展条例》，据公开报道，这是首个省级金融业发展条例。

详尽展示金融改革意图的省份中，至少有10个省份提出要建设区域金融中心的“野心”，分别是湖北、江苏、广西、江西、贵州、山东、云南、广东、浙江、四川，要建设成区域金融中心的主要是省会级城市。

国企改革，不愿多让利

相对于各地要政策、抢试点、建中心的热情相比，大多数省份对提高国有资本收益上缴公共财政比例并不热心。

中央在国企改革中提出，到2020年国有资本上缴公共财政比例提到30%，各地的改革方案没有一个突破这个比例，提出到2020年达到30%的也仅有北京、广东、湖南、安徽、宁夏等省份，贵州提出的比例是18%。

在这个“割肉”的问题上，绝大多数省份使用了“逐步提高”这样模糊的表达，其中就包括江苏、山东这类发达省份，此外还有甘肃、山西、湖北、河北、黑龙江、四川、云南、内蒙等省。而江西、天津、福建、广西、海南、浙江的国企改革方案中，根本没有提及“提高国有资本收益比例”这个话题。

提高国有资本收益上缴比例，是中央关于国企改革的一个亮点。国企改革每次都是经济体制改革绕不开的话题，此次也不例外。

“我们改革的第一项重点任务就是，以混合所有制为牵引带动国有企业改革。”2014年1月14日，广东省常务副省长徐少华在该省改革实施意见发布会上介绍。

与以往相比，此轮国企改革的重点是国有资产的改革，方向从以“资产管理”为主转向以“资本管理”为主。与“资产”相比，“资本”更强调效率和回报率，不是强调对实物形态的企业进行控制，而过去对国企的管理形式主要是“管人、管事、管资产”。

按照“管资产”的主导思路，目前广东正在起草两份文件，一份是全省国企深化改革意见，另一份省属国企改革的方案。依据三中全会提出的“支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，今后广东的国有集团公司将逐步改组为国有资本投资公司，下属二、三级企业则实行产权改制，努力发展混合所有制企业。

在“管资本”的整体改革框架下，各省相继提出了一些改革设想，湖南提出去行政化改革，今后对竞争类企业，省委只任免党委书记和董事长。四川的改革方案中，将提升国有企业的资产证券化水平。贵州则给出了时间表，三年内完成省属大中型企业产权改革。

改革方案的排序都是，强调公有制经济主体地位之后，开始激发非公经济的创造力。甘肃即将落实的一项改革是，制定和落实非公有制企业进入特许经营领域的具体办法，该省还将废除妨碍统一市场形成和公平竞争的各种规定。

“在现实生活中，不平等待遇案例不少。”徐少华在广东的发布会上举例称，此前国有企业投资修建高速公路，政府给予补助，但是民营企业建高速路就享受不到国有资本金的补助。“注重消除对非公有制经济主体的差别待遇”是广东的又一改革重点。

区域合作：东冷西热

在各省的布局谋篇中，进一步扩大对外开放都是战略重点。自习近平2013年10月访问中亚提出建设丝绸之路经济带之后，参与两个丝绸之路建设蔚然成风。沿海的福建、广西、广东、海南、江苏等地目光瞄准海上，宁夏、山西、甘肃则紧盯陆地，而云南、湖北、四川、山东等地，则制订了两条“丝绸之路”都参与的改革方案。一时间，东南亚、港澳台、日韩欧美、西亚、非洲都被各地列入跨国、跨境合作的对象。

扩大对外开放的同时，加强对内区域合作也被提出。但从各地方案中传递的信息来看，不同省份对与国内其他省份的合作热情并不一样。相对而言，中西部地区以及沿海欠发达地区合作意愿更强，相关设想更为详尽和明确。

云南省、内蒙古的气魄最大，合作区域涵盖大半个中国。

云南省提出依托长江经济带，完成交通改善，形成连接内外、通江达海、沟通两洋的立体交通，其合作范围被规划为从泛珠三角到长江中下游，再到环渤海地区，深化与广西、四川、贵州的合作，还要提升与上海、浙江、河北的合作水平。

内蒙古则不仅提出了与周边省份的合作，还要推进与长珠三角横向联合，并要参与环渤海经济圈的分工与合作，涉及省份超过20个。

至于贵州、广西、湖南、山西等省份基本上都是立足周边，涵盖长珠三角大模样，所不同的是，北方省份会加环渤海，南方省份会加上北部湾。

也许是觉得这个大模样还不够，山西、湖南、广西、云南还提出了要探索“飞地经济”发展模式。

与中西部地区对区域合作“热情有加”不同，沿海发达地区对与外省合作的表述往往会“轻描淡写”，除了对接上海自贸区以外，其他的合作基本都是一笔带过。江苏简要地提了一句深入实施长三角区域一体化。福建除了与港澳台合作，就是加强省内综合试验区的建设，浙江只写了句“推动内外贸一体化发展”。广东相对详细地提出了，要创新跨省区经济合作区建设模式，主动融入北部湾经济区，推动设立粤赣省级合作创新发展区。

国内各类区域合作中，“京津冀合作”最有意味，尽管已经提出多年，但进展始终不大，部署这轮改革时，三地对此都有阐述，但给予的重视程度却有天壤之别。

积极性最高的河北，在改革意见中专门用了一条来说明探索建立京津冀协同发展机制，主要内容包括推动建立三省市高层协调机制，加强各方面对接，利用北京新机场建设、京张共同申办奥运会的机会，建立深度合作。河北围绕北京对省内城市进行了不同的定位，石家庄、唐山要成为首都经济圈的副中心城市，保定、廊坊要承载部分首都功能，张家口、承德、秦皇岛则被定位于为北京服务的特色功能城市。对天津，河北就没再提出针对性的安排。

天津没有专门论述京津冀合作，在“扩大对外开放”这条改革方案中提到了三地合作，且没有提出如何与河北合作，只说“要借用好首都资源，深化京津冀务实合作”。北京对京津冀合作的描述更简单，只有一句话“主动融入京津冀城市群的发展”。

并非河北、天津，离北京不算太远的内蒙古、山西也都希望借用好首都的资源，内蒙古提要创新与北京的合作机制，山西则也要把太原建设成为北京的副中心。

三中全会《决定》提出，到2020年国有资本上缴公共财政比例提到30%。但各地改革方案中，没有一个突破这个比例，仅有5省提出到2020年达到30%。 (CFP 朱慧卿/图)

简政放权留有余地

深化经济体制改革，核心是处理好政府与市场的关系，简政放权成为各地热议的话题，其突破口的选择，都是行政审批。

宁夏规定今后整合和减少行政审批前置评价和评估的事项，山东明确表示进一步简政放权，5年内省级行政审批要削减一半。云南则表态，今后省一级原则上不再新设行政审批事项。天津、湖北、江西等地则建立了权力清单制度。

但各地在下放权力时都留有余地，甘肃下放的前提是，由市县和基层管理更方便有效。黑龙江规定今后由企业依法自主决策投资项目，但有4中例外情形，包括关系国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的。但对什么是“更有效”、什么是“重大公共利益”并没有给出明确的界定。

为进一步规范政府履行行政职能，“法治政府”这次也被普遍提出，河北、江西都表示要改革行政复议制度，江西还要推行市、县行政复议委员会的试点工作，天津、北京、湖南、湖北、江苏、安徽、福建则提出建立法律顾问制度，完善对规范性文件的审查，以及对重大决定的合法性进行审查。

一个法治政府离不开规范的行政执法，目前最受诟病的行政执法要数城管执法了，这次安徽、天津、内蒙古都表示要理顺城管执法，但没有详列方案。

作为行政执法机制改革的一部分，山西今后将实行执法重心下移，由市县负责，省级一般不设行政执法队伍。内蒙古表示要健全按委员会设立的政府部门的组织体系和运行机制，解决部门职责交叉和分散问题。执法的交叉和分散，在工商、质检两个部门表现最突出，几乎所有的省份都表示，要探索整合工商、质检的监管职能。

财税改革：增强县级财力

分税制实行后，财权上移，有个顺口溜一直流传：“中央财政稳步增长，省级财政满满当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政集体逃荒。”

中央财政逐年增长后，也逐渐形成了对地方的税收返还和转移支付制度，但也带来了“跑部钱进”的不正常现象，以及各级政府的财权与事权不匹配的问题，每年全国“两会”期间，财税体制改革都是热议的话题，但迟迟难以撼动现有格局。

三中全会对此稍有突破，加大中央对地方的一般转移支付后，也加大了中央的事权和支出责任。这相对减轻了地方的财政压力，但是否通过改革财政体制增加地方绝对收入，中央没有明确表态。

在增加地方税收这一问题上，内蒙古这次推出了一项独一无二的改革：推动央企在内蒙古的分支机构变更为独立法人。目前有120家央企在内蒙古有分支机构，但这些企业不会必然给内蒙古带去更多的税收，以企业所得税为例，一部分央企的税收需上缴中央，一部分实行中央与地方共享，最后返回给分支机构的所得税往往比实际缴纳的要少。

2009年，内蒙古曾对鄂尔多斯市内69家央企分支机构进行测算，共缴税16.97亿，但如果在当地注册为独立法人，税收实行属地管理，则可以缴税52.86亿元。

作为少数民族自治区，内蒙古多次向中央要求财政支持，给予税收优惠。2011年，国务院在《关于支持内蒙古经济社会又好又快发展的意见》中，明确鼓励央企在内蒙古的分支机构变为独立法人，实行税收属地化管理。

但直到2013年10月8日，中国神华包头煤化工分公司变更为神华包头煤化工有限公司，正式在当地注册，内蒙古才真正尝到甜头。到去年年底，央企在内蒙古新设法人企业35户，当年为地方增收47.3亿元，预计今年能为内蒙古增收100亿。

内蒙古决心将此列为接下来的一项改革任务，继续推动。但这项本属财税政策范畴的改革，却被内蒙古当成“国企改革”，足见用心良苦。

在省、市县之间，也面临着中央政府与各省之间相似的财政关系，财权事权不匹配。但在这轮改革中，多数省份已经明确表示，要增加县级财力。

收入增加后的内蒙古，在其财税改革措施中，尤其提到要加强对县级政府的基本财力保障，允许旗、县按照自治区确定的投资方向自主安排扶持项目。

福建提出要缩小县域财力差距，湖南决定优化县级基本财力保障的同时，还要求完善征管，对虚增财政收入的地方予以惩处。湖北则提出适时调整县级财力保障标准，探索建立以县为主体的财政资金整合机制。山西用数字明确了县级财力的标准，要求县级财力占全省财力比重不低于60%。

财政分配关系理顺之后，下一步就是建立事权与支出责任相应的制度，湖北规定，关系理顺后，凡属于市县事权和支出责任的，一律下放到市县。

改革心态：“不抢跑”

按照中央的要求，2020年要基本完成这次提出的各项改革任务。各地制订的方案也是以2020年为大限，但缺少明确的推进时间节点，只有少数省份湖南、广东提出时间节点，广东就规定到2015年实现企业投资审批时限压减50%，2016年底之前完成土地确权登记颁证工作。

实际上，各省在部署改革方案时都有明显的观望心态，他们推动的改革或争取的试点，一般都是在中央已有改革大方向、但态度不太明朗或暂时没有具体举措的地方。

北京就明确他们的改革方案有“两个不写”的原则，一是中央事权的改革举措原则上不写，另一类是与北京发展紧密相关，又必须经中央批准的改革举措不具体写，要写也是采用“落实”、“争取”等措辞。

山东的改革意见中明确表达了要“审慎推进”的思路，要求山东各地各部门加强与中央部委的衔接沟通，确保“上”“下”政策把握一致，该尽早推进的不拖延，该中央统一部署的不抢跑，该试点的不仓促推开。

2月7日，春节后上班的第一天，湖北省委书记李鸿忠主持召开省委常委会，会议就指出，对改革要实行“半步策略”，既积极主动，又稳打稳扎。此前，湖南省委书记徐守盛在1月28日也提到，改革必须稳妥审慎，做到胆子要大、步子要稳，对必须突破但一时还不那么有把握的改革，可采取试点探索、投石问路的方法，先行试点。

作为中部经济相对发达的省份，湖南尚有部分贫困地区，他们就提出，实行集中连片区域发展与扶贫攻坚的办法。在中西部地区，普遍都将改进扶贫开发工作写进了改革方案，新疆、山西、甘肃、广西、云南、四川、宁夏都用专门的条款进行陈述。贵州篇幅最长，全文16个部分，第八部分全部用来部署扶贫，决定在50个国家扶贫重点县实习“一把手”负总责，并继续实行实施“摘帽不摘政策”的激励措施。江西、福建还提出要完善苏区老区振兴发展。

不难看出，地方在制订改革方案时，普遍写进了事关当地发展的事项。有些是改革，有些则带有“工作部署”性质，其中安徽、河北、贵州要提高招商引资水平，北京要完善交通治堵机制，河北要防治大气污染。海南、贵州根据当地大力发展旅游的现实，都提出了要完善旅游管理。特别是海南，还在改革方案中提出建立健全房地产管理制度，涉及开发建设、销售、二手房交易这些具体的环节。

最具特色的是河北，作为中共中央总书记习近平的定点联系地，河北是此次惟一的把班子建设列入深化改革试点的省份，诸如设立“警醒日”、“党章学习日”、“专题民主生活会日”，具体到了极致。(来源：南方周末)