副中心通州：失调的转移

4月初的一天傍晚，中央政治局委员、北京市委书记郭金龙在结束了一天的考察后，从八通线土桥站上车，一路下行到四惠站，了解地铁运营情况。

这个时间段，通州进入北京主城区的客流量较少，郭金龙可以在地铁上有转圜的余地。对面的上行方向上，八通线的列车，正运载着满满当当的乘客，从主城区驶向通州。这一天，就深入贯彻落实习近平总书记在北京考察的重要讲话精神，郭金龙在通州区调研了一整天。

这次调研，被外界广泛解读为颇具深意。3月份，关于“政治副中心落户保定”被几番热炒和辟谣之后仍持续高热，让这个早已被明确为北京城市副中心的通州略显尴尬，舆论在猜测着：通州的功能和作用，正在被改写吗？

这次调研中的讲话，或许给了舆论一个交代。郭金龙明确指出，总书记习近平的讲话为北京发展和管理工作指明了方向，通州作为城市副中心，责任更重，要求更高。通州是京津冀发展的重要战略节点，与天津武清区和河北廊坊市比邻而居，完全能够相互融合发展。

谁的副中心？

2012年，北京首次正式提出将通州打造为城市副中心，是在2012年北京市第十一次党代会上。随后在2013年和2014年北京市政府工作报告中，也都明确要求加快通州这一城市副中心的建设。

但副中心的概念提出，或许更早。实际上，在学界，关于将通州建设成为北京城市副中心的提法，提出已近十年。北京社科院副院长赵弘认为，将通州打造为副中心，可以有效解决北京单中心的城市格局。“在现有的交通和区位条件下，通州作为北京的副中心，仍然是最有优势的。”赵弘说。

而在通州方面看来，北京城市副中心的建设一直在快速推进当中，地铁M6号线二期、北环环隧、市政道路改造等一批重点工程在紧张施工。自2013年10月份以来，新华大街进入升级改造，这条通州区的主干道全长约1.8公里，整体工程预计今年年底完工。

事实上，通州新城规划，在几年时间里数易其稿，规格不断提升，北京市对通州新城赋予了世界级城市的定位。2011年，北京市发改委牵头制定的《加快通州现代化国际新城建设行动计划》，给予了通州全面、系统的支持。这让其他区县，尤其是远郊区县，难望其项背。

通州区区长岳鹏曾表示：通州新城被视作独立城市，比上海浦东新区的建设标准更高。事实亦如此，通州新城的规划采用了低碳、环保标准，而国际上将此作为强制标准的，尚无先例。

“北京副中心与首都行政副中心，显然不是同一概念。”北京长城企业战略研究所高级咨询师段浩告诉记者，实际上北京副中心是北京市的定位，如果将来真正出现首都副中心的概念的话，就需要中央政府来统筹协调。

就北京城市副中心的定位来说，通州处在京津走廊上很重要的一个节点，从区位上来说还是有一定优势的。但这种优势并不是一种不可替代，或者说独有的优势。段浩认为，通州相比大兴也好，顺义也好，尚未形成特别突出的优势。

怎么把这种毗邻河北和天津的地缘优势转化为现实的优势。其实，从今年年初以来，在通州层面上，正在加速。3月18日，由通州区委书记王云峰牵头，北京的通州、天津武清和河北廊坊三地的一把手在通州聚首，开始探讨立足于三地的京津冀协同。在会上，王云峰提出，三地应立足各自比较优势，立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念，努力使三地成为京津冀协同发展的示范区。

在这次会议上，三地达成了一致意见：重点围绕高速公路、城际轨道等交通设施建设，积极对接互联互通项目，尽快打通断头路、瓶颈路。同时，将北运河、潮白河综合治理作为三地生态文明和环境建设专项工程重点推进，协调联动加大水污染治理和水系景观建设力度，共同推动旅游业跨区域联合发展。同时，三地首脑的会晤也将在今年加强频次。

产业进与出

作为北京的城市副中心，通州的定位明确之后，对于通州来说，一方面承接北京市主城区的功能和产业进驻，一方面又向周边的廊坊和武清转移产业。一进一出，将通州腾挪为一个现代化的新城区。

段浩说，在这个过程中，通州就像一个水池子一样，一个注水的龙头，一个流水的龙头。这两个龙头的速度，首先要协同一致。

不过，对于当下的通州来说，不一致的风险仍时时刻刻存在。作为规划中的世界级新城，很多高端项目还没有真正落下来，总体上，通州呈现“只闻楼梯响，不见人下来”的尴尬中局，高端大气上档次的通州新城还没有建起来。国际医疗服务区、文化旅游区，环渤海的高端总部基地，高端的功能已经在打造，但悬念仍然是：这些项目能不能够把高端产业带动起来。

那么，对于通州要流出去的水——很多低端的生产制造型企业来说，客观上已经没有发展空间，但想要让他们流出去，却并不容易。

段浩分析，实际上，近些年的通州，一些低端的加工制造业，诸如服装、家具、食品加工等行业，已经遵循着市场的规律，逐步将生产经营向临近的河北和天津转移。有很多企业，虽然厂址显示在北京通州，但实际生产经营也都在河北，比如在燕郊。

对这些企业来说，最直接的考量，就是能把生产成本降下来。因为河北的土地、用工等各方面成本都比较低。尤其在土地成本上，相差是十分悬殊的。另外一个方面，河北在政策优惠上力度很大。

政府的规划导向和市场的力量，在共同决定着通州的未来。以通州目前的地价，一般的制造型企业已经很难消化土地成本，高昂的土地成本，已经将想进入的制造业挡在了门外。而真正有实力也有意愿的，都是房地产开发商。

实际上，从近些年通州的发展现状来看，房地产一业独大的局面，代表着市场选择的强大力量。对通州未来的价值判断，商业地产的力量明显处于强势，发展总部经济，本身就代表着市场的选择。

行政体制待破题

根据通州“十二五”规划，通州区提出力争使潞城、永顺、梨园、宋庄、西集、张家湾、漷县等乡镇的税收，均实现过十亿的规模。为此，通州每个镇都制定了自身的发展规划。

例如，在“十二五”期间，作为文化创意产业集聚区的宋庄镇，将加速城市化、集聚高端产业，力争到2015年税收达到30亿元以上。以运河核心区为中心，宋庄、西集、漷县、永乐店、马驹桥五镇，将形成对运河核心区相拱卫的发展格局。

而这几个经济规模日益雄厚的镇，将成为通州城市化的又一考验。这些乡镇，无疑已进入快速城市化的发展轨道，高楼大厦成片相连，但在管理上，仍维持乡镇的行政体制，各自为政。

通州目前有大大小小的园区16个，从这个数字上，便能反映出通州面临的现实问题。园区过多过散，各个园区参差不齐的现象非常突出，功能也非常分散。可以说，通州区本身在产业的发展和布局上，并没有科学的统筹。

这种现象，肇始于各个乡镇争相办园区。发展到今天，通州既有国家级的产业园区，也有北京市的产业园区，各种区级的、村级的小园区比比皆是，这种局面一直没有得到改善，并被继承下来了。

现在，对于这些园区的企业来说，留在北京发展的空间成本非常高，亟需腾挪。但在镇这一级政府来说，这些企业又意味着稳定的税收和GDP，又不希望这些产业完全搬走。

而在京津冀协同的大背景下，在被明确定位为副中心的通州，在既有的碎片化的行政区划之下，产业进出的协同面临着尴尬的速度选择，是快一点还是慢一点呢？这样的现实困境，或许映照了整个京津冀地区产业转移的现实。“通州新城的城市化管理体制，亟待探索创新。可以说，理顺体制，甚至比基础设施建设更急迫。”赵弘说。这需要北京市层面的顶层设计，把管理的体制和机制设计好，进行稳步地开发。

在现有的行政管理框架下，村委会也拥有很大的权限。有一次，赵弘去慕名考察一个大力招商的总部基地大楼，去了才发现，这是一个村委会集资兴建的总部基地大楼。项目从外观、内部设计到装备，都达不到要求，自然很难招商，但在主导这片土地的发展上，村委会拥有很大的自主权。

事实上，街道办事处是政府派出机构，主要承担公共服务功能。乡镇却是一级政府，负有经济建设重任。在乡镇之间的利益纠葛下，城市空间规划会碎片化，形不成统一的管理体制。用乡镇的管理办法推进城市化，而且是快速的城市化，会出现问题。“要打破这种行政管理体制，就是撤乡并村。”赵弘说。通州区的某些村，形态上早已成了高楼大厦，农民也都上了楼，但村委会的建制却还在。只要村委会机构还在，就有谋求利益的冲动。如果一个企业要入驻，还要和村长谈判，满足所在村庄的利益。

碎片化的乡镇管理格局，也让通州在“城市副中心”的宏观政策框架下，实际的竞争力并不明显。如果横向与大兴、顺义等区县比较，通州区的区位优势虽然明显，但在既有的产业基础、基础设施方面，并没有不可替代的优势。某些方面，甚至居于劣势。段浩说，整个通州区的空间产业布局应该进行统筹管理，将分散的资源整合起来，享受规模经济的好处。