北京城市发展与京津冀区域合作

吴唯佳

本报记者高原

实习记者张梦洁北京报道

“京津冀地区需要相互协调才能解决，我们结合十八大提出的五位一体和国家发展转型的要求，提出了京津冀要加强省际的生态文化城际网络，以天津为核心的沿海经济区。”清华大学建筑学院城市规划系主任、教授吴唯佳表示。

在他看来，这隐含着目前看京津冀地区最缺乏合作。总体来看，长效机制没有建立，已不能满足区域经济的现实要求，迫切需要合作安排，需要进行制度创新和改革。

区域合作顶层设计

区位需要拓展。北京每年有10-20个中央部门在快速增长，增加了城市交通、环境保护等问题，国家管理需要升级，经济发展也需要进一步提升。另外，北京布局本身存在一些历史遗留问题，要通过技术新区和合理安排来解决，因为经济发展中也需要合作和竞争。

“对京津冀复杂性的区域来说，这些目前都提出了发展要求，在这过程中，怎么协调北京、天津、河北等区域的关系？重点是，现在需要三家协同发展。”吴唯佳说。

一方面，北京面临着水资源、水环境的共建、共保、共享问题，国土资源部推动的土地开发控制来推进划定开发边界等一系列措施，包括工程区；另外北京新机场已经出现土地资源跨界合作的问题；北京也注意到城市的区位扩展，城乡建设用地提出管理新要求。

另一方面，北京和河北等临近省市，已经出现了边界围城，这需要资源环节的共享，因为城镇化根本来说不是一个地区、一个城市的经济联系和社会联系，更多的在于跨区域联系，另外，流动人口问题需要解决。

在区域合作上，需要怎样的顶层设计？比如说土地利用规划怎样协调？怎样实现区域共建共享的可能性？还有北京、天津、河北之间，到底能不能建立跨省的合作区？

北京有优越的经济资源、管理资源、政策资源，但是缺土地资源，河北则相反，这两者之间目前跨省的合作，有巨大的难点。考虑到首都功能的缩紧，需要像美国那样，有一个首都构造委员会，来统筹安排首都的建设和安全等一系列的问题。

特大城市发展认识

“怎样认识首都发展规律，首都功能要疏解，到底中国的首都应该如何建设、发展？20世纪以来首都的基调都是国家的象征，英国的一位学者认为，首都不仅仅是国家中央机关的腹地，首都的类型多种多样，造成多种多样的主要原因，是与国家政体形成的历史因素有关，所以要改首都的功能等就很难。”吴唯佳表示。

在他看来，特别是一些成熟的国家，地方城市和首都的关系非常多。比如韩国首尔，将近一半的韩国人口在首尔，要迁都唯一的办法就是通过政治，所以韩国准备把首尔的政治功能往外搬，中间有非常曲折的过程。东京很长时间要搬政府部门，经济部门却搬不了。

从世界各国看，首都是影响国家发展的枢纽。首都是国家的管理、对外交往、科技文化等重要的构成部门。从各大城市看，所有的特大城市（包括美国）都面临一个问题，在向服务业发展的过程中，周边地区的人口都在增长，现在特大城市都在向特大城市地区迈进。

吴唯佳认为，北京特大城市的发展主要原因有：一是，首都功能和首都经济的深化发展。在北京城市发展过程中，首都功能一直是北京发展的基本要求：二是，随着中国综合实力的显著提升，国家官署管理和形象等一系列要求越来越高；三是，北京的地位和区位优势，也提升了这些优势。

首都功能在不断的深化拓展，增加了国家的影响力。目前北京在十几个城市的排名靠前。2013年，北京吸引全球500强企业48家，这些原因都跟央企首都功能相关。另外，奥运会等都对北京的卫生、教育、文化等服务领域和选址带来影响。

受首都区位优势的影响，科研和软件等成为了北京的龙头产业，北京的第三产业服务业占到了70%多的比重。由于高速技术的发展，北京的发展是越来越好，影响力越来越广。

转变发展方式

在吴唯佳看来，首都经济在发展，一般服务业也在发展。

从一般规律看，北京中心指的是城六区，五环以内完成了去工业化进程，那么工业是向北京的外围地区扩散，但规模还是比较大。中心城区的去工业化进程也在向外蔓延。首都经济的深化发展，也带动了就业增长的扩大。很多参与北京建设的人，没有享受北京的低票价。

另外，从人口增长看，北京在全国排名第二，增长的部分主要集中在边缘地区，主要是增加的外来人口，其受教育的水平，相比北京的户籍人口低很多，这也使得常驻外来人口的特色，基本上从事一般服务业。

首都经济在城六区里呈现一个多中心化分布的态势，制造业、房地产业在北京的外围地区蔓延。

由于首都经济的要求，在基础设施、公共设施方面花了很多钱，因此形成了首都经济在高端服务业、总部经济的状态，形成了高密度、高强度的格局。北京越来越高、越来越厚、越来越密了。

边缘地区、城乡接合部，人也在同步增长，造成中心城区向外蔓延的态势。这些主要的部分是乡村建设用地管理失控造成的。

从城市结构看，城市的网络模式蔓延，影响了城市的宜居，另外，中心城区的综合承载力不断增强，但是可持续发展能力持续下降，特别是面临着水资源、能源，空气环境等几方面的挑战。

“那么怎么办？由于北京现在拥有巨大的城市规模和发展专业性，使得首都规模压力会长期存在；另外，从国家城镇化的趋势看，京津冀的发展态势会非常强劲，这样使得北京的人口压力很大，这也是一个很难逃脱的整体影响；另外，严酷的资源环境条件、土地利用和整治、水资源的危机，会长期制约北京的城市发展。”吴唯佳表示。

为此，首都机制还是要走向区域，不仅是京津冀统筹安排，北京区域范围内也需要统筹考虑，所以首都经济的区域拓展，是一个多层面综合考虑和研究的课题。

他建议，要加快体制改革转变的发展方式。国家项目安排，政策引导，然后转化获得融资制定的方式，可能是很难以继续，需要转变发展方式。要向在国家引导下，以市场为主导、关键作用的方向转变。

另外，北京还需发散首善区的引领作用。因为北京在国内影响很大，之所以做京津冀协调发展，原因就是北京的发展会对全国的新型城镇化造成巨大的影响，所以吴唯佳认为，要发挥首善区的引领作用，来帮助中国复兴的重任，来塑造首都的功能。

吴唯佳希望，调整北京的产业政策，把北京的产业分为一般产业和高端产业。北京在边缘地区的蔓延过程中，农民的瓦片经济，能够支撑基本服务的需求，对就业的需求程度不高，所以，政策方面需要有相应的调整措施。

另外，希望在空间上做一些统筹安排。对北京来说，要延续中国城市的特点，希望在布局上，沿着中轴线向南向北延伸，统筹布局首都的安排。“我们也希望开展地区设计，一方面发展经济，改善国家治理；另一方面，发展文化，发展一些历史遗存中的项目建设，来凝聚国家的人心，来改善生态。”吴唯佳建议。（编辑林坤）