周其仁：根深蒂固的偏见歧视形成城乡二元中国

说到这些问题、观念上，既得利益摩擦是蛮大的。现在政府一手征地，一手卖地。我相信这个制度也不是设计的，不是谁想好就一定搞成这样的，而是一步步走过来的。

有些根深蒂固的偏见、歧视，在关键的时候一起作用，制度就形成了。

早年土地不准买卖、不准转让、不准租赁、不准出让，改革以后这个就不行了。外资来落地，不能说包一块国有土地给他，民营企业办企业也不能悬空办。土的制度改革是其他所有组织制度变化的一个载体，土地制度还是蛮根本的。80年代开始改这个东西，所有权不买卖，使用权可不可以买卖？

当时形成这么一个平衡主要参考了香港的经验。所有权是国家的、集体的，不动，但是一个时期的土地利用权可以卖出来。

1988年修正宪法的时候说的是土地使用权可以依法转让，并没有说只有国有土地可以转让。土地就是两种，一种是国家的，一种是农民集体的。宪法的表述是“土地所有权可以依法转让”。我认为农民的土地流转是有宪法根据的。

依法转让以后有个细节，法要起草，到后来1990年国务院只起草了一个《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。农村集体土地怎么转，没法、无法可依。广东和一些地方政府得通过地方法来为农村集体土地的流转提供一些地方性法律支持。但是没有全国法。

全国法为什么困难，有很多问题。其中一个问题，政府把农民的地征来再卖被看作这个时期基础设施投资、城市建设的法宝。征农民土地按土地的原用途来作价，农业用途不贵，乘上多少倍就是几万块钱。而城市土地价格是由供求决定的，城市建设投资力量很大，如果作为城市土地去卖，这个土地就可以非常贵。

这个差价之间形成了土地财政，这条路就走进去了。