2014年被公认为全面深化改革"元年"，财税改革是本轮改革中最重要的一环。财税改革牵涉到中央、地方政府、企业、民众等众多利益，事关中国经济转型及协调发展。

2月14日，中国社会科学院发布报告显示，中国公共财政收入达到12.9万亿，人均宏观税负接近万元。数据出来后，引起了各界争论，中国税负水平到底高不高？需不需要减税？如何调整不合理的财政收支结构？凤凰财经就此推出“国赋论”系列访谈，请财税领域权威学者分析解读中国财税改革的紧迫性和改革方向。

本期推出财政部财政科学研究所副所长刘尚希访谈（下）。

刘尚希表示，中国要建立法治政府，“法无授权不可为”，这首先要做的是让预算制度变成一个真正约束政府的法律制度，这是建设法治政府的基础。从未有政府可随意花钱，而成为法治政府的。

预算改革有三个方面：首先是提高政府预算透明度。二是提高政府花钱效果，也就是绩效，包括宏观绩效、微观绩效。三就是提高预算法治化水平。

刘尚希透露，房产税要加快立法，要落实税收法定原则。立法不是一个早晨能完成的，很多程序，这是一个顶层设计的过程。按照立法精神，房产税试点不会再行扩大。

对于目前社会争论的焦点，公务员要不要涨工资的问题，刘尚希谈到，不可能让公务员都学雷锋，只讲奉献。此外，不能把灰色收入和腐败的问题与工资绑在一起来说，两者性质不同，不能混为一谈，更不能视为前因后果。反腐败是一回事，该不该加工资是另一回事，千万不能搅和到一起。

公务员的工资制度，应当法定，多高、怎么涨、地区差多大、部门及地方的权限边界，等等，都应当有法可依。当前有点乱，各部门单位、各地方都有土政策，各种明补暗补都有，工资水平也是参差不齐，苦乐不均。唯有立法，走向法治，才能解决当前这种乱象。

税收优惠的权力不能放给地方政府

凤凰财经：三中全会公报就财税体制改革提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，有一种建议是将部分财权和事权上收中央，你怎么看？

刘尚希：并没有说要把财权上收，三中全会非常明确地提出来，中央与地方的财力基本格局保持稳定。在总量上说，在中央与地方的财力占比上，基本上不会有大的变化，维持对半开。从公共预算来看，去年中央的财力不到一半，只占46.6%；若从综合财力（含基金预算、国有资本经营预算）来算账，地方财力要占到70%多。从税种划分来看，可能会有调整。尤其是营改增之后，地方税需要在税制改革基础上做出调整。

凤凰财经：比如事权，因为过去一直说地方政府承担了过多的责任。

刘尚希：事权上肯定要做调整，这已经明确提出来了。所谓事权上收，在我们国家主要是事权的履行责任由地方承担变成中央承担。我们国家目前的事权划分，基本特征是：大量的决策都在中央，大量的事权履行都是在地方。也就是“中央决策，地方执行”，这是我们国家事权划分的一个特点。所以这里讲的事权上收，更多的是指事权履行责任的上收。哪些事情应该上收中央呢？这在三中全会决定里也做了一个原则性的规定，对于这种涉及到全国的跨区域性的事权，在涉及到全国统一市场的，这样的事权毫无疑问要上收，连带着支出责任也上收了。

凤凰财经：比如哪些方面呢？您能不能举个例子？

刘尚希：大江大河的治理，尤其是跨界的河流治理。我国许多河流是跨省的，比如淮河，就跨几个省，现在的治理是铁路警察，各管一段，交给了相关的地方。淮河的治理花了不少钱，不下几百亿，水质时好时坏。问题是各地的利益诉求不同，有的发展优先，要搞工业，尽管有的省重视环保，但只要有一个地方不太使劲，治理成效就会大打折扣。这类问题交给地方去管就很难，所以有的事情就得中央来管，中央来治。

凤凰财经：社会保障方面的相关责任会不会有调整？

刘尚希：社会保障的统筹责任无疑要上移，等到条件成熟，应当由中央来履行这项事权。但目前一下子还做不到。例如，基础养老金应该是全国统筹，法律、政策、标准、监管等方面尽可能由中央来做，不要委托给地方。如果交给各地方去做，可能没法协调，或者协调的成本非常高。一旦地方出现窟窿，中央还得拿钱去弥补。与其事后去买单，还不如把相关事权由中央来履行。还有涉及到全国统一市场公平的问题，比如税收优惠的问题，如果各个地方都搞税收优惠，都搞税收洼地，这不乱套了吗？这类的事要全国统一，这种权力不能放给地方。

如果从人口流动、城镇化角度来看，毫无疑问，社会保障统筹层次要提高，有的统筹不到全国可以统筹到省，这就是要事权上移。事权上移实际包含了两个概念、两个层次，一个是地方的事权移到中央，另一个是地方的事权从基层上移到省市。

刘尚希：有些地方可以把教育的事权从县里上移到市里或者省里，这个需要因地制宜。整体来说，适合于哪一级管的事权就应归那一级，应从成本效率、风险防控来考虑。上面做决策，让下面去执行，什么事情都推到基层去做，这样就可能造成事权和支出责任脱节，导致财力和事权不匹配。

房产税试点不会再行扩大

凤凰财经：现在房产税的推进如何？有哪些难点？

刘尚希：房产税首先要加快立法，三中全会的决定说的非常清楚。立法不是一个早晨能完成的，要落实税收法定原则，而且特别讲到了房地产的税制要立法，不立法难以推进。立法有很多程序，首先要起草，这是一个顶层设计的过程。起草后再要向各方面征求意见，人大常委会要审几次，所以不会很快。按照立法精神，房产税试点不会再行扩大。

凤凰财经：前两天李克强提到政府法无授权不可为。

刘尚希：从负面清单管理这个角度来说，法不授权，政府就不能动，动了就算违法。改革也要于法有据。总书记也特别强调这一点。房产税几度成为社会热议的问题，现在已经很明确了，三中全会的决定一出来，实际上就已经确定，就是要通过立法解决这个问题。

凤凰财经：目前正在做的营改增，大概什么时候能全国覆盖？

刘尚希：营改增可以激发经济活力、扩大就业。具有经济效应、社会效应，应该积极推进，但在服务业征收增值税的难度比在制造业要大。当前正在扎实准备，尽可能加快推进的进度，应该在2015年的时候全部覆盖，营业税彻底退出。

地方政府发红头文件就收费 属于违法

凤凰财经：关于中国应该建立税收基本法这个说法您怎么看？

刘尚希：税收基本法还是应该有一个，因为我们现在只有单个税种的法规，而没有关于整个税收的基本法，这是一个缺失。这个问题实际上也提了多年，但是一直没有解决，可能以前缺少各种条件，要落实税收法定原则，税收基本法应该提上议事日程，我认为要制定。这样各个税种的各种改革调整，新税的出台或者旧税的退出都有一个基本的依据，税收基本法提供的是基本原则。制定税收基本法也不是那么简单，非常复杂。现在我们有18个税种，3个是税法，其他的是授权制定的。授权制定也是合法的，但过度授权则会削弱人大的作用。对于这种状况，现在应当开始纠正。建立法治中国，也要求税收立法方面率先起步。

凤凰财经：人大授权国务院，这个还得延续？

刘尚希：还得延续，不可能一下子改掉，不要理想化，其他国家税收法定的实践也是经历了很多年，我们现在只看到人家的一个结果，人家经历很多年才做到今天我们所看到的样子，我们一两年就做到，可能吗？有一个演变的过程，税收法定是以后发展的方向。但不能狭隘地去理解，以为只有人大制定出来的才是税收法律，才要遵循；而人大授权国务院制定的条例就不是税法，可不当回事。这种认识是错误的。现在关键的问题是，不论是人大立法还是国务院的行政法规，应该怎样真正去执行，落实到位，这是很重要的问题，如果大家谁都不把这个法当回事，谈什么法治啊。

凤凰财经：您觉得为什么大家不把法当回事呢？

刘尚希：不把法当回事，这也是一个社会环境问题，社会法律意识淡薄，也就是缺少规则意识，机会主义盛行。这不只是表现在公共部门，也反映在社会各个方面。以权代法，不找法律找关系，司法腐败等等都是其表现。不要仅仅着眼于法律级次的高低，即使人大通过的很多法律也没有得到有效的贯彻落实，社会遵法守法的意识还是比较淡薄。在税收方面，税法的遵从度实际上还是比较低的，纳税人想的是能少交就少交；征收机关想的是完成任务，政府想的是尽可能多收，往“法”上去想的不多。依法征税，依法纳税，在我国任重道远。就当前看，加强税收司法，比税收立法更重要。法立了，若是司法跟不上，那也是白搭。

凤凰财经：但目前政府还存在很多乱收费的情况。

刘尚希：乱收费的情况现在跟过去比的话好多了，应该看到这种进步，过去乱收费很普遍，一个部门随便发个文件盖个章就可以收了。现在还有，但是比以前要少了。但是各个部门自己发红头文件就去收钱这种状况并没有杜绝，法不授权就去做属于违法。以前没人说政府的行为只有授权才能许可，没有授权不能去做，这种意识都是针对老百姓的。而今颠倒过来了，对老百姓，法无禁止即可为，对政府来说，法无授权不可为。这种观念对不少政府部门来说，还是新的，还需要一段时间来培养。但这个过程应加快。税收法定，同样，收费也应法定。

中国行政管理方式落后 公务员比国外辛苦

凤凰财经：说道中国的财政支出结构，财政支出中政府的行政管理费用的支出占比是什么水平？

刘尚希：中国处在经济转型、社会转型的阶段，我们面临一个现实就是贫富差距比较了，在这种情况下，大家对税收的问题就越来越敏感。

刘尚希：行政管理费不能简单地去比较，在不同的发展阶段，市场发育程度不一样，社会发育的程度也不一样，所以政府承担的职责也不一样。比如说在发达国家，社会组织比较发达，很多事情可以交给市场，也可以交给社会去办，政府可以不做。较之以前，我们现在的市场确实发展了，但是市场也没有充分发育，社会刚开始发育，社会的自我管理能力还是相当弱，所以很多事情没法交给社会，至少眼前还得政府来做，这样政府的职能自然就大。再者， 13亿人口的大国，跟几百万人口的小国不是一个数量级。管理13亿人口的大国与管理几百万、几千万人的小国相比，其所需的管理费用是规模递增的，或者说管理的边际成本是上升的。美国人口比我们少多了，是我们的零头。从人的角度来说，我们是要管13亿人口的国家，美国是管3亿人口的国家，其行政成本不会是一个相同的比例。

凤凰财经：有的人把财政收入和GDP对比。

刘尚希：对，与GDP对比是可以，但是这个比较并不能说明什么问题，管理的人越多，成本是上升的。过去讲“规模效应”，一个羊是看两个羊也是看，规模成本应当递减，但是超过一定程度，成本会急剧上升，它不会是一个简单的线性比例。

再有经济社会发展的阶段，社会管理水平跟发达国家相比还有一段距离。社会管理水平包括政府的管理水平，社会的自我管理水平，市场经济的发育程度。假如说社会自我管理的水准很高，都很自律，在做产品或提供服务的时候尽心尽力，不会昧着良心发财，那么，这样食品安全事故会减少，这方面的监管成本就可下降，就可以少花一些人力、物力和财力。再比如，像公共设施，今天安上一个路灯，明天就被打破了，那这个管理成本就会很高。社会责任、公共道德、公民意识等等，都会影响公共管理的成本。至于一些政府部门和单位养闲人，吃空饷，政府治理水平不高，也影响到公共管理成本。

刘尚希：对，还有像公园、风景区，属于公共场所，垃圾遍地，公共设施残缺，这不是个别现象。其原因既有管理者尽职尽责不到位，也有公民素质和道德水准不高，总的看，是社会发展落后的表现。在社会自我约束，自我管理的能力比较弱的情况下，所需要耗费的行政成本无疑会较高。现在我国处于经济社会转型期，各种矛盾和冲突增加，由此也会增加行政管理成本。不做具体的分析，简单地拿一个指标跟其他国家比高低，是非常片面的。

刘尚希：当然要承认，我国整个公共服务系统的效率有问题，是个体制性问题。像这次行政管理体制改革，各个部门减少扯皮，工作职责更加清楚，效率就会提高，成本就会降低。若是什么事情都要开会来定，一事一议，那成本得很高。实事求是，整体来看，我国的公务员比国外公务员辛苦，加班是常事，且没有加班补贴。这与行政管理方式的落后有关，也就是说，政府治理的现代化还未实现。

不能以腐败为由 不给公务员涨工资

凤凰财经：最近一个热点问题，关于公务员涨工资您怎么看？

刘尚希：对于公务员，你不可能都让他都学雷锋，只讲奉献。公务员也是劳动者，不涨工资，他怎么活，怎么养家糊口，他还能把事情干好吗？不能把灰色收入和腐败的问题与工资绑在一起来说，两者性质不同，不能混为一谈，更不能视为前因后果。鉴于公务员群体的特殊性，毕竟是掌握着公共权力，公务员的工资应当纳入法制的轨道，而不是由社会舆论来决定。公务员的工资制度，应当法定，多高、怎么涨、地区差多大、部门及地方的权限边界，等等，都应当有法可依。当前有点乱，各部门单位、各地方都有土政策，各种明补暗补都有，工资水平也是参差不齐，苦乐不均。唯有立法，走向法治，才能解决当前这种乱象。

凤凰财经：有很多人认为公务员的灰色收入多。

刘尚希：这个是猜测，什么是灰色收入，也是个说不清的问题。这当然与政府不透明现状有关联。大多数的普通公务员有多少灰色收入？是个人行为，还是单位行为？我看，如说有，大多也是单位在制度外给的那点隐性补贴。这是与公务员的工资、福利制度的碎片化相联系的，与个人行为无关。不改革这种制度，针对公务员个体来说事解决不了这个问题。如果是利用职权捞取好处，那就不是灰色收入的概念了，而是黑色收入，属于腐败问题。

反腐败是一回事，该不该加工资是另一回事，千万不能搅和到一起。公务员利用职权，以权谋私，那就是腐败问题。腐败的确有，但不能说每一个公务员都腐败，不能说把腐败清理干净后再考虑公务员的工资问题。以腐败为由，不让给公务员加工资，那是一种“连坐”法，是没有道理的。到底该不该加工资、加多少等问题，可利用公共讨论的推动力，加快机制化、制度化和法治化建设步伐，彻底走向法治轨道。

精兵简政不能像盖房子 盖了拆拆了盖来回折腾

凤凰财经：您觉得中国有没有可能通过精兵简政的方式来提高整个公务员系统的效率？

刘尚希：公务员系统的效率主要是体制问题，现在主要不是人多人少的问题，体制不理顺，精兵简政就会陷于盲目性。精兵简政是一个很复杂的问题，需要顶层设计，在研究的基础上厘清政府及其各部门单位应有的职责。这与行政体制的改革紧密地联系在一起。在这方面是有教训的。回头看，当时有轰动性，但长期效果不明显，陷入了“精简——膨胀”的怪圈。

刘尚希：削减审批，政府的事情就少了，事情少了就可以去做其他的事。现在政府的一些管理比较粗，就是因为很多事情都要管，但是管不过来。对于不该管的要彻底放手；对于该管的则要管好、管细。比如财政，美国的预算编得细，那他有多少人干这个事，美国一个总统预算办公室有500人，国会也有一个班子，编预算的也有500人。

那我们编预算有多少人呢？就一个预算司，二、三十号人。据考察，希腊不大的一个国家，其财政部有上万人，我们有多少人？财政部公务员一千人左右。也许人家是人浮于事，我们精干，但社会对财政的要求不一样了，过去粗一点，问题不大，现在要管好15万亿的支出，靠加班加点是管不好的。切块分钱，让各个部门自己去搞二次分配，倒是省事了，但预算的约束性也就不存在了。要让预算制度真正成为约束政府的工具，实现预算法定，必须要精细化，把预算编到具体项目上去，不能是先有了钱再去找项目。俗话说，牛栏里关不注猫。法治，离不开精细化。又要人少，又要把活干得很细，很到位，那怎么可能呢？

这就是说，精兵简政要有针对性，不能搞运动一刀切。改革需要民主化，也要科学化，要讲质量，不能大而化之，要研究清楚，不能凭经验拍脑袋。不能像盖房子一样，盖了拆，拆了盖，来回折腾。

从未有政府可随意花钱 而成为法治政府的

凤凰财经：财政支出就涉及到了预算制度，如何改进预算制度？方向是什么？

刘尚希：如何改进预算管理制度，这在预算报告有较为详细的阐述。归结到一点，就是落实“预算法定”原则，增强预算的法律权威性，让预算体现公共意志，真正成为约束政府活动方向和范围的一项制度，而不仅仅是政府手中分配资金的工具。这是预算改革的基本方向。主要有三个方面，首先是提高政府预算透明度，要提高透明度，包括总预算，也包括各个部门预算，从中央到地方都一样，扩大透明度。二是提高政府花钱效果，也就是绩效，包括宏观绩效、微观绩效。要一分钱当两分钱来花，花到刀刃上，让老百姓满意。

政府的钱花不好，各种利益关系协调不好，反而可能成为引起矛盾的源头。就此而言，应当搞好风险评估，不要一厢情愿地去花钱。良好的动机不等于良好的效果。三就是提高预算法治化水平。预算一旦经过人大审议通过以后，那就是法律，执行预算就是执法，走法律程序。领导到哪一视察工作，现场办公，一拍板就给钱，把预算改了，这就不行。执行预算，也要变成带电的高压线。过去要求低，只要不装进个人口袋，怎么花都不要紧。现在应当改一改了，除了不能装进个人口袋，还要符合规矩。不讲规矩，乱批钱、乱花钱，也应当成为高压线。

刘尚希：一句话就是要让预算制度变成一个真正约束政府的法律制度，这是建设法治政府的基础。从未有政府可随意花钱，而成为法治政府的。

凤凰财经：目前财税改革最紧迫的是哪些方面的改革？

刘尚希：首先是改税收制度，如加快推进营改增、消费税和资源税等税种的改革。还应当考虑税收征管制度的改革，这是税收收入制度有效运行的基础，也是完整落实税收法定的要求，即覆盖从立法到执法、司法的全过程。与此同时改预算制度，这在上面谈到了，不再重复。在前面两项改革的基础上，再改财政体制，建立事权与支出责任相适应的制度，也就是实现财力与事权相匹配。有了前面这个基础以后，财政体制的改革就水到渠成了。财税改革相当复杂，不能一口吃成个胖子，必须分步走。大约到后年中央与地方之间的财政体制改革才能全面铺开。当前的任务是做好这方面的研究，搞好顶层设计和完善具体实施方案。（文/晓童）

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