中国式监管的困境与出路

2010年02月20日 16:30《新世纪》周刊【大中小】【打印】共有评论0条

建构和完善中国食品安全的监管制度，应当重提两个口号：民主与科学

王涌

“毒奶粉事件”有着深层的根源。它促人反思：中国式的食品安全监管乃至其他领域的监管，本质上是一种怎样的模式？

第一，它是救火式监管和应付式监管，或曰运动式监管。食品安全日常监管缺乏自我良性运行的有效机制，监管的力量通常是在事态恶化之后才得以爆发和动员。监管呈现出“弱-强-弱”的周期性节奏，而每一个周期的更迭，都是以无数民众的健康乃至生命为代价。

第二，它是舞台式监管，或曰作秀式监管。监管的资源配置与行为方式由舞台逻辑决定，与社会的真正渴求缺乏息息相关的联络。监管的主要力量并不面向问题的实质，而在于粉饰政府部门形象，以便在民愤中解脱压力与责任。

第三，它是惩治式监管，或曰外科手术式监管。它以惩治为主，而非防治，而所谓的惩治又非真正的惩治。每次食品安全事件的高潮通常是“杀几个喽罗以谢天下”。但是，惩治终究是表面的外科手术，不改变生物的机体，毒脓终将源源不断地渗出，正如“杀无赦、斩立决”的豪言壮语，从来就没有救赎过中国的足球界一样。

第四，它是集权式监管，或曰独角戏式监管。政府排斥媒体、非政府组织和民众的参与。在法治完善国家，非政府组织在食品安全防治与监督中功勋卓越，但在中国，非政府组织发育空间狭小，无法成为社会结构的毛细血管，也无法成为食品安全的监督体制中的重要元素，所谓社会监督因此缺乏基本的组织与制度基础。而民众自发的维权活动亦被压制，正常的法律救济渠道也被堵塞，受害者甚至无法求诸民事诉讼。

总之，在每次公共安全的危机之中，我们每每看到的就是拙劣的作秀、严厉的信息控制和舍卒保帅的问责惩处。表面文章做足，制度内在的毒瘤依然顽固，然后悲剧不断重演——这就是中国式监管模式的宿命。

中国式的监管模式确实与背后的治理结构有着密切关联。由于权力集中的构架，以及民主机制的缺乏，社会神经无法指挥政府的躯体，政府在一定程度上成为社会的异体。所谓监管徒具监管形式，而无监管之现代精神。各级政府的监管是对上负责，而不是为民负责。

今后建构和完善中国食品安全的监管制度，应当重提两个口号：民主与科学。

在政治制度的建构上，食品安全监管应当走向民主，让更多的媒体、非政府组织和民众直接参与进来。在现有的制度下，政府与民众的对抗通常是食品安全事件的主旋律，耗费大量的社会成本，其结局必是“双败”。政府应以更开明的胸怀，放弃信息管控，推进制度改良，建立公民本位的现代政治体系。

在技术制度的建构上，应更科学精细。中国监管者通常简单地遵循古训：“乱世用重典”，但毒奶粉事件已经表明，食品监管需要的是“细典”。因为问责制的精髓不是群众运动，不是政治作秀，也不是祭以极刑。缺乏精密的制度与技术设计，责任界限不清，责任不可追溯，所谓重典必是乱典。

2009年中国通过《食品安全法》时，美国通过了关于食品安全监管的又一部法案《食品安全加强法》(Food Safety Enhancement Act of 2009)，前者仅104条，后者则多达216节。食品监管制度的精细程度之差异可窥一斑。

在《食品安全加强法》中，美国再次强化“食品可追溯性”(traceability of food)制度，对“从农田到餐桌”的全程安全信息进行管理。它规定：“部长应以法规的形式建立针对美国本土食品的或者输入美国食品的追溯系统，确定追溯食品流通史的技术和方法，保持食品原料的完整谱系(pedigree)，使其能在两个工作日内确认在食品种养殖、生产、制造、加工、包装、运输、贮存或销售过程中的责任人员。”责任之清晰、程序之完整、技术之发达是美国食品安全的最根本的保障，因此，它的食品安全法律制度像Windows XP操作系统一样运行自如。

150年前的纽约，也曾经屡屡发生类似中国毒奶粉事件的“潲水奶”事件，数千名婴儿夭折。在经历法治完善和技术发达之后，美国于20世纪初告别了“潲水奶”时代，50年光阴成就美国人食品安全的梦想。中国何时告别“毒奶粉”时代？

应当看到，在一个毒奶粉屡禁不止的时代，最可怕的并不是制度与技术的落后，而是道德的颓丧。在经济迅猛发展的中国，一夜暴富是普遍的梦想，它诱惑商人，穿透制度上的罅隙，为非作歹；而普遍存在的官员腐败，又让企业乃至平民为自己的堕落找到借口。人心无法监管，人心只能培育，这恐怕是我们面临的更为艰巨的难题。

作者为中国政法大学教授

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