发改委将推城镇化“人地挂钩”新政 防止以地变钱(3)

2013年01月29日 08:34
来源：中国证券网

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什么阻碍了人的城镇化？

《21世纪》：我国城镇化存在的问题，主要是由哪些原因造成的？

马晓河：首先是，为GDP论过多地占有了资源用于工业化，挤压了城镇发展的空间。在现有财政体制与政绩考核体系下，各级城市政府为了做大GDP规模，将大量的公共资源和社会资本导入产业发展，既造成了各地产能不断扩张，加剧产能过剩的矛盾，同时也使城镇发展不但缺乏公共资源配置，还缺乏社会资本的有力支持。城市建设有许多都是形象工程、有利于产业招商增值的工程，而真正能带来人口深度城镇化的公共服务和公共设施建设并不多见。结果是GDP上去了，但以人口集聚为标准的城镇化实际水平并没有提高。

其次是，城乡二元体制抑制了城镇化的推进。现行城乡二元体制人为降低了农民转化为市民的能力。农民所拥有的土地不能直接进入市场，农村集体所有的土地必须出让给国家后才能进行市场交易，土地是否出让、出让给谁、出让价格多少、出让收入怎么分配等，都不由农民说了算，结果土地产生的收益绝大部分被各级政府以各种名义侵蚀掉。

同时，城乡居民同工不同酬，农民工工资只有城镇职工的50%左右。在土地非农化和人口市民化过程中，各级政府都想尽办法在要素转移和流动中获取最大红利，谁都不想承担要素转移和人口流动带来的成本。城乡二元体制还人为抬高了农民进城落户的门槛。农民即使进城也很难获得市民身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老和救助等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。因此他们成为两栖人，长期在城乡间奔波，不但增加了进城农民的生存和发展成本，造成了交通和社会管理等公共资源的浪费和短缺，还阻碍了城镇化进程。

再者是，我国的城镇发展模式在集聚人口方面的效应不是最大化，而是最小化。我国的城市行政组织系统包括省级、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)等五个等级，大城市利用行政级别，将公共资源和公共权力集中在直辖市、省会城市，同时国家还给许多优惠政策扶持大城市发展。于是越来越多人愿意向大城市集中，人口过多、过度地向大城市集中，导致大城市出现城市病，这又将迫使政府进一步强化户籍、教育、医疗、住房、就业、养老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市迁入。而中小城市在被政策忽视和公共资源以及公共权力上移情况下，技术设施条件差、公共服务不完善，产业发展成本高，使得人口集聚动力不足。

城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。一方面，大城市超越经济发展阶段的高标准建设基础设施和良好的公共服务体系，不能对中小城市形成辐射和带动效应；另一方面，中小城市极低的基础设施建设和公共服务供给能力，使得中小城市难以与大城市在功能上实现有效对接。因此，城镇化在集中人口方面无法发挥城市群联动效应。

停建新园区 多投资公共服务

《21世纪》：您认为应如何通过体制改革和创新清除中国城镇化进程中的障碍，将其蕴含的内需潜力释放出来？

马晓河：第一，要协调工业化与城镇化的关系，优先推进城镇发展。基于我国出现的产能过剩矛盾，各地应停止规划和建设新的园区，产业发展和结构升级应以挖掘现有的园区空间潜力，并将更多的资源特别是公共资源用于城镇发展。同时，应采取新的激励政策，引导和支持社会资本向城镇基础设施、公共服务投资。因此，应改革干部考核机制，将一个地区的城镇化率及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标。

第二，彻底改革排斥农民进城的城乡二元体制，促使城乡公共服务均等化，从限制农民进城转向鼓励农民进城。具体思路是建立全国统一、开放的人口管理机制。从近期来看，中小城市(镇)应加快户籍改革步伐，放开农民工进城落户的政策条件；大城市也要创造条件，不断放宽户口准入制度，允许有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工转为市民。同时改革社会公共服务与户口挂钩的制度，废除针对农民工的歧视性体制安排。

第三，推进土地的市场化改革，提高农民转化为市民的能力。具体来说，应改革土地征用管理办法，在严格界定公益性和非公益性作用的界限、不断缩小公益性征地范围的同时，不同类型的土地交易都应按照市场化规则进行。要将农民逐步培育成土地市场交易的主体，积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法。

变“以大管小”为“以大带小”

《21世纪》：我国的大中小城市应当如何实现协调发展？

马晓河：由于我国人多地少，在城镇化发展路径上，应以大城市为依托，以中等城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群。目前我国已经形成京津冀、长三角、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、川渝、关中十大城市群。今后政府调控的重点在发展，即以市场为导向、打破区域人为壁垒和行政界限壁垒，构成成熟的一体化市场，推进要素在区域内部高效流动。

另外，还要在湘东地区、江淮地区、吉林中部地区、黑龙江西南部地区、北部湾地区、天山北坡地区培育地区性城市群。而对无法与城市群或者区域性中心城市形成关联发展的小城镇，各级政府要给予特殊扶持政策，给予他们更多的发展权力，给他们配置更多的公共资源。

要转变城镇发展模式，促进城镇发展在集聚人口方面的效应最大化。首先要从以大管小转向以大带小。通过改革弱化城市行政级别，在政策安排上要更多地考虑和照顾中小城市(镇)的发展需要，支持其基础设施建设、构建公共服务体系，以增强人口的承载能力。第二，我国大中小城市(镇)之间，应在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局方面，统一规划，一体化建设。

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