城镇化地囧调研：嘉兴两退两进 一年腾退万亩工业土地

2013年03月04日 06:27
来源：东方早报 作者：葛熔金

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浙江嘉兴推行“两退两进”第一年腾退10151亩工业用地，其中的最大来源、有将近一半的腾退土地来自闲置或近乎闲置的项目。

2月4日，44岁的沈水良并未因临近年关有所空闲。他正忙着与韩国三星集团旗下三星精密不锈钢制品(平湖)有限公司沟通，希望能收回该公司在开发区的45亩土地，将土地让给其他优质项目使用。该公司总共拿了开发区112亩土地，一期投入使用67亩后，二期却迟迟没有开工。

作为浙江省平湖经济开发区规划建设局副局长，这几年沈水良一直忙着开发区的土地征迁工作。但去年的工作让他感觉变化最大——此前被征收土地的主体一直都是农民，从去年开始，他们的征收重点变成了向企业收回工业用地。

这一转变，源于嘉兴市去年初推行的“两退两进”政策。所谓“两退两进”，是指将制造业中资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节，从原所占有的空间中腾退出来，继而引进相对先进的制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节。简而言之，即“退低进高、退二进三”(二指第二产业，三指第三产业)。

“我们已经有许多成功的案例，比如开发区内一路相隔的两家企业，柯福乐纸机织物公司年产值不足2000万元，亏损275万元；而津上精密机械公司年产值20亿元，却苦于没有空间。我们就进行协调，让柯福乐将39.1亩工业用地连同厂房，以1500万元的价格转让给津上精密，后者立刻在该厂房投资8亿元上了一条生产线。”沈水良透露。

嘉兴位于长三角杭嘉湖平原中心，该市下辖的县(市、区)经济实力均位于百强县前列。不过嘉兴是平原，没有大量可用来改造为工业用地的低丘缓坡，而杭州湾北岸是主航道，嘉兴也不可能进行大规模围垦造田。随着经济的快速扩张，该市工业土地紧缺要素制约状况显现。

“今后十年全市新增建设占用土地的规划可用量年均只有1.57万亩，其中1/3将被用作工业用地，即每年5200亩。根据嘉兴市‘十二五’规划提出工业产值每年须增长约1000亿元，按照市里要求嘉兴工业用地产出率300万元/亩计算，全市需每年新增近3.3万亩土地来支撑经济发展，两者之间存在巨大的缺口。”嘉兴市国土资源局土地利用处处长王新龙给早报记者算了一笔“土地账”。

“过去我们习惯于用‘铺地毯’的方式实现数量扩张，现在可铺的土地已经很少了。而按照预期的目标和现在的土地产出水平，根本没有这么多的土地资源作为支撑，同时环境容量也已经达到极限，因此不得不另辟蹊径。而‘两退两进’的最大要点，就是提高土地的利用率、增加工业用地的亩产效率，最大程度的从内部挖掘潜能。”嘉兴市经信委生产服务业处处长申海良表示。嘉兴市去年推行“两退两进”腾退工业用地10151亩，而该市计划在2015年末共腾退低效工业用地3万亩、力争达到4万亩。

城镇化背后的土地困局

“现在我们是不愁没有好的项目，缺的就是工业用地，一块土地腾出来以后有好几家企业都抢着要。”嘉兴南湖区余新镇副镇长朱勤中介绍。

在城镇化进程中，除了“人的城镇化”、“提高城镇化质量”，土地是另一个绕不开的话题。

嘉兴是全国第一个制订城乡一体化发展规划纲要的地级市，早在2004年1月5日就颁布《嘉兴城乡一体化发展规划纲要》。2个月后，时任浙江省委书记的习近平就到嘉兴蹲点调研，鼓励嘉兴经过3至5年的努力，成为浙江统筹城乡发展的典范。

嘉兴最先面临的也是土地问题。嘉兴市国土资源局局长汪善明介绍，嘉兴的城乡一体化实践面临着“发展缺空间”、“用地缺指标”、“补充缺潜力”的三重矛盾。按照城乡一体发展理念编制的“1+X”镇村规划，规划建设用地只有25%位于新一轮土地规划的允许建设区，有29.4%位于基本农田保护区；“十二五”时期嘉兴市每年建设用地需求量在3万亩以上，但浙江省下达的计划指标只有1万多亩，缺口达2/3。

如何有效缓解用地紧张？

2008年嘉兴市开出了第一张药方——节约用地的“两分两换”模式，即探索将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转移生活方式。此举解决了乡村居民点和工业建设存在着的土地浪费现象，为城乡一体化提供了用地保障。

嘉兴城镇化进程由此走上快速通道，截至2012年11月底，全市118个农村土地整治项目通过“两分两换”已复垦土地面积13499亩，规划复垦新增耕地超过3万亩。就在前不久，国土资源部相关部门负责人对嘉兴“两分两换”农村土地整治模式和低效建设用地再开发工作再次进行专门调研，并就两项工作在拓展建设用地新空间上的成效给予了肯定。

“两分两换”政策从一定程度上缓解了嘉兴建设用地紧张情况，但对于嘉兴每年千亿元的工业增加值所需的工业用地仍显不足。

以嘉兴下辖的平湖市为例，平湖市国土资源局副局长、“两退两进”办公室常务副主任徐海飞晒出了当地的“土地账”：按“2006-2020年平湖市土地规划”，全市可新增建设用地4.2万亩，但到2012年底该市已用掉2.96万亩，剩下8年仅剩1.24万亩，这些建设用地中1/3用作工业用地。2013年，平湖市工业计划投入100亿元，力争达到108亿元，按每亩300万元的投资强度计算，工业用地的需求量为3600亩。但每年指标只有500-600亩，“两分两换”能腾出一些工业用地，但数量有限，每年至少有2000多亩的工业用地缺口。

早报记者前往嘉兴市多个县(市、区)、乡镇(开发区、工业区)调研，发现这些地方遇到的工业用地囧境与平湖相似，如嘉兴每年给南湖区下拨的工业用地指标约为200亩，实际需求超过750亩；桐乡经济技术开发区2012年可用指标为135亩，实际全年工业用地使用量达553亩。

“现在我们是不愁没有好的项目，缺的就是工业用地，一块土地腾出来以后有好几家企业都抢着要。”嘉兴南湖区余新镇副镇长朱勤中介绍。

对此，去年嘉兴市开出缓解用地紧张的第二张药方——“两退两进”，针对工业用地中存在的闲置、低效利用等情况，试图通过土地的二次开发等，缓解嘉兴的工业土地困局。为此，嘉兴采用“六步推进法”实施“两退两进”，成立以市长任组长的“两退两进”促进经济转型升级工作领导小组，分别在市经信委和市发改委下设“退低进高”、“退二进三”两个办公室。2012年7月，该市印发了《关于嘉兴市实施“两退两进”促进经济转型升级若干意见》(下称《“两退两进”若干意见》)，作为各地开展“两退两进”的指导性意见。

“铺地毯”的后遗症

“这些闲置土地，有些是因为企业对自身实力估计不足，在投资时多要了土地，但也不排除‘囤地’行为。比如有一家上海公司10年前买了市里一块220亩的工业土地，但造了一些厂房后就闲置着不开发利用。现在我们想收回这块土地，在与企业沟通时，对方要求我们拿出平湖黄金地段、可以建五星级酒店的土地用作交换。”平湖市国土资源局副局长徐海飞说。

与众多沿海城市一样，上世纪90年代起嘉兴经历了一轮“铺地毯式”扩张。

“开发区是1993年成立的，那时土地资源相对较足，缺少的是资金和项目。因此只要有项目愿意投我们都要，基本不会对项目有太多挑剔。”桐乡经济技术开发区土地管理科副科长鲍峰说。

朱勤中介绍，在上世纪90年代一直延续到本世纪初的几年，一直都采取“招商引资”，地方政府在项目面前会显得被动。而近年，他们成了“招商选资”，企业想投资，仅仅有钱还不行，关键看是否符合投资要求、地方产业规划等条件。

在“铺地毯式”扩张中，上马的项目难免良莠不齐，有些项目带来的后遗症日益显现，个别甚至成为阻碍地方经济的“绊脚石”。

《“两退两进”若干意见》明确，包括国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染的项目、闲置或近乎闲置的项目、低效工业项目等，都成为“两退两进”所针对的目标。对于不同类型的项目，嘉兴采用协商收回、关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组、鼓励进三、收购储备等7种途径实现再开发。

这些项目中，早报记者发现国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染的项目，是各地政府较为容易腾退的。且这类项目单个腾出的土地面积也较大，目前嘉兴已腾退土地中此类型占30%以上。

如嘉兴南湖区余新镇，仅恒华热电厂和余新砖瓦厂2个项目就腾出工业用地近400亩；桐乡市高桥新区，南城砖瓦厂腾出土地110亩；平湖市徐埭砖瓦厂和曹桥百寿砖瓦厂共腾出土地120亩，平湖新轮建材有限公司142亩。“这些项目肯定要退出土地，这一点没有商量的余地，如果要谈的话，主要涉及具体赔偿价格。”嘉兴南湖区经济商务局副局长施益民介绍。

闲置或近乎闲置的项目，是“两退两进”推行第一年腾退10151亩工业用地的最大来源，有将近一半的腾退土地来自该领域。这样的土地包括：南湖区余新镇收回嘉兴市建城商贸有限公司169亩闲置土地；平湖经济技术开发区收回伊诺华精密材料(平湖)有限公司70亩闲置土地。

“这些闲置土地，有些是因为企业对自身实力估计不足，在投资时多要了土地，但也不排除‘囤地’行为。比如有一家上海公司10年前买了市里一块220亩的工业土地，但造了一些厂房后就闲置着不开发利用。现在我们想收回这块土地，在与企业沟通时，对方要求我们拿出平湖黄金地段、可以建五星级酒店的土地用作交换。(对方)还称买了土地就相当于买了件艺术品，就等着保值升值。作为企业肯定不愿意将闲置土地让出来，收回相对较难。”徐海飞说。

对于低效工业项目而言，嘉兴采取区分对待方式。如果是市场前景较好且具有较大发展潜力的企业，政府通过倒逼机制和奖励的方式，督促指导企业进行厂房加层或翻建改建，鼓励引导企业实施工艺技术装备改造提升；如果原有产品档次及附加值不高而自身又缺乏改造提升能力的企业、因决策失误或经营管理不善而陷入困境难于自救，则会让企业腾出土地或由其他企业对其兼并重组；对于已不适宜在当地发展的相对低端低效、但市场发展空间仍然较大的企业，由行业协会和龙头企业牵头，与异地政府合作建立专门的产业园，用于这些企业发展。如平湖市与山东金乡县建立以服装业为主的金平湖产业园，与江苏东海县建立以箱包及相关配套产业为主的平湖箱包产业园。

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