分税制再到改革时(2)

2010年03月15日 21:5421世纪经济报道【大中小】【打印】共有评论0条

1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生。改革内容包括：重整税收结构，取消一些不合理的税种，代之以较符合市场化改革的税种；重新划分中央税、地方税、中央地方共享税，使中央取得更大的财源；设计了一套税收返还制度以保护各省市既得利益。

根据财政部的公开数据，1993~2008年，全国财政收入由4349亿元增加到61330.4亿元，增长了13倍，年均增速高达19.6%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央财政收入年均增长17.6%(以1994年为基期)，地方财政收入年均增长18.7%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。

然而，尽管1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革，都被认为是具有划时代意义的，但亦无法掩盖其先天不足、后天不补。

缺陷与生俱来

“分税制改革，财权与事权必须相统一，两个职能的调整也必须相协调，否则，单兵突进的分税制究竟能有什么效果值得怀疑。” 财贸所副所长高培勇就曾公开表示，多年来，其他的改革大大滞后于分税制改革。

“设计任何一种税收制度，首要的是通过这个税制落到钱上。‘钱’数是很重要的，而参照系数是什么，以及政府要做多少事，必须要连在一起来看。”高培勇认为，中国的财政应该走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的误解。

换句话说，是以收定支，还是以支定收的根本问题。

他认为，应该依靠政府职能界定政府支出，然后按照这个支出水平去确定政府收入。“不同级次的政府实际上是有不同的分工，这种不同的分工不同的职能格局就决定不同的支出标准、不同的支出水平，这是设计分税制方案的时候一个最根本、最清晰的参照系，没有这个东西，分税制设计肯定是会有偏差的。”

事实上，1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。

尤其是，我国有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

1994年采取配套改革之后，由于省以下体制过渡不顺，原来的一些矛盾和新的矛盾在交织和积累，引出的是财权的中心上移，事权的中心下移，全国财政收入在增长，地方财政收入也在不断提高的情况下，中央和地方在财政比例中上升，而县乡的财政困难却凸显出来，欠发达地区尤为强烈。

“由于省以下一直没有真正实行分税制，所以事权中心下移，财权中心上移，造成的问题不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道，而税收包干制、分层制等负面作用累计和放大，特别在基层表现得最明显。”贾康认为。