刘煜辉：遏制地方政府过度投资(2)

2011年06月10日 09:43
来源：中国证券报－中证网 作者：刘煜辉

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强化资本预算约束机制

央行行长周小川在多个场合表示，要为地方公共投资的融资机制“开前门而关后门”。具体讲，就是要彻底改变当前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，构建以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式。

中国宏观金融的管理者急切地希望为地方政府的债务风险找一个对冲的安排，不能全压在国有银行身上，这样最终会在软预算约束的框架下全部转化为中央银行承担最后贷款人的角色。

在我看来，建立市场机制恐怕也难以约束中国地方政府强烈的投资冲动，中国地方政府债务治理机制的核心应是强化的资本预算约束机制。其要义在于城市基础设施建设是一个长期持续的过程，在一个城市的基础设施建设达到一定的水平之前，通常都要求地方财政量入为出，为此安排持续的资本性预算支出。

中国地方政府几乎总是具有突破预算约束限制进而扩大财政支出规模的强烈冲动。中国许多地方的公共基础设施建设项目乃至城市发展总体规划，从设计论证到实施运行的各个环节通常都缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算，从而使得城市发展总体规划与地方财政预算严重脱节，不少地方的城市发展总体规划当中甚至都没有什么实质性的公共资本投资预算计划。

由此往往导致城市基础设施的建设普遍缺乏系统性，通常是哪个具体项目能获得资金就先行启动，在项目启动之后发现项目建设资金预算不足就被迫追加预算；考虑到相关监管部门不会对在建工程采取强硬的清理整顿措施从而造成实质性的损失，所以最理想的城市建设模式就是利用有限的资金在短期内启动尽可能多的建设项目。至于什么样的公共基础设施项目投建顺序最符合社会福利最大化的目标，或者说如何从社会发展角度安排项目建设的优先顺序，这样的问题往往不在一些地方公共资本投资决策的议事范围之内。

由此可以看出，要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制，仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的，关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制，只有在此基础上，才能谈得上建立可持续的地方政府公共资本融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。