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2011年06月28日 01:35
来源：第一财经日报

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审计署建议赋予省级政府适度举债权

汪时锋 王培霖

云南公路开发投资公司债务违约并非个案，审计署数据显示，全国有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。

各界猜测许久的地方债务规模终于有了一个权威说法。

审计署昨天公布的数据显示，截至2010年年底的地方债规模约10.7万亿元。这一数字与此前银监会估测的9.1万亿相去不远，但与外界根据央行数据估算的14.4万亿元有较大差异。

数据显示，10.7万亿元地方债余额中，约一半是2009年国家推出“四万亿”经济刺激计划后举借的。地方政府的债务率已达到70.45%，而有些地方仅负有偿还责任债务的债务率就已经高于100%。

不过有分析人士认为，审计署公布的数字比较符合市场预期，且风险可控。

4万亿刺激计划后遗症

按照审计署的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。

数据还显示，地方融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%。

“四万亿”的经济刺激计划是驱使地方债务规模快速膨胀的一个重要原因。

在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。这意味着，国家所实施经济刺激计划的2009～2010年间，近50%的地方债务是新增举债或者用于续建2009年及其后开工的项目。

审计署表示，地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，有3个省级、29个市级、44个县级政府分别设立10家以上。

据了解，审计署于今年2月底启动了为期三个月的全国地方政府性债务摸底审计。

有媒体报道称，此前财政部和银监会曾分别对政府性债务规模进行过摸底，不过摸底的重点主要集中在融资平台公司的举债方面。但由于统计口径不一，双方拿出的数据差距甚大。

一位多次参与地方政府相关会议的人士告诉《第一财经日报》记者：“上报融资平台数据的时候，地方政府的心态很纠结。报多了，怕上面批评；报少了又怕这次如果中央出政策给抹平，吃亏了。”

而浦发银行苏州分行副行长詹定国认为，地方政府债务余额的定义，有很多标准，统计有很多口径，也存在许多人为的操作空间。有一些地方政府通过国有燃气公司之类借款，再迂回给城投公司输血，诸如此类的操作手法使得地方政府债务余额的统计数据非常复杂、模糊，对实际情况也不一定能反映清楚。

此前央行与银监会也有相关的数据公布。

央行在6月初发布的“2010中国区域金融运行报告”中提及，2010年末各地区地方融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%。外界据2010年末人民币贷款余额47.92万亿元计算，得出其规模上限在14.4万亿元左右。

而根据银监会公布的数据，至2010年末，地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元。

兴业银行资深经济学家鲁政委认为，相比起银监会、央行等部委，市场更愿意相信审计署的数据比较准确，因为前者都是间接利益相关者。

今明两年迎来第一个还债高峰

虽然大规模的财政扩张为对抗经济危机起到重要作用，但也给地方各级政府带来不小的债务负担。

审计结果显示，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力(指政府可以支配或应该由政府统一调配使用的全部政府性资金)的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。

一些地方的债务情况已经十分严重。审计署发现，2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。这意味着有近五分之一的市级政府和3.56%左右的县级政府综合财力小于当期债务。

另一个现象是，一些地方政府的财政已经进入循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

对于10万亿的地方债，今明两年可能迎来第一个到期还债的高峰。审计署的数据显示，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期，另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。

审计署的数据显示，地方政府有偿还责任义务负债的约四成在市政建设领域，而政府负有担保责任的债务中有接近五成在交通运输领域中。这意味着，这两个领域如果出现后期经营不善，都将影响政府的还本付息。

日前有媒体报道，今年4月间，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”，这种情况可能让地方融资平台出现违约境地。

渤海证券宏观经济分析师杜征征就认为，在房地产调控的背景下势必会影响地方土地财政收入，此外不断升息也提高了地方借贷成本，所以中长期看，风险敞口还不好说。

不过，尽管10万亿的规模已经占到了2010年GDP的四分之一，但大部分的市场分析并不认为这样的债务规模已近危险程度。

华宝信托宏观经济分析师聂文就分析认为，此前大家一直比较担心，一是地方政府债务过高,影响保障房的融资，二是担心银行巨额不良贷款的产生。但从这次公布的债务率水平实际处于中等水平，不用过于担忧银行不良资产过快的上升，也为保障房接下来通过地方政府债券融资提供了空间。

研究赋予省级政府适度举债权

近10万亿的地方债务在今年后期开始实施整合已经是必然。

审计署就建议，按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。

记者注意到，地方融资平台开闸后，由融资平台举债或将债务转至融资平台是地方政府较常用的做法。审计署的数据也显示，当前10万亿地方债务中有46.38%来自于地方融资平台。

对此，审计署明确建议，继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。

“地方建设需要大量的资金,但在目前的财政体制下,财权事权不匹配，地方政府只能通过地方融资平台筹资。如果赋予有经济实力的地方政府举债权,通过正常的地方政府发债,而不是偷偷摸摸的方式,将一切纳入预算管理,风险也易于掌控。”中国国际经济交流中心经济学家王军建议。

审计署也建议，建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

全国人大财政经济委员会27日在有关报告中建议，地方政府性债务应纳入预算，接受同级人大审查与监督。

[责任编辑：wangft] 标签：债务 审计署 地方政府 地方 

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