遏制过度举债缓解地方债风险

2011年06月28日 01:45
来源：第一财经日报

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国家审计署最新发布的审计工作报告显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额高达10.7万亿元。伴随着地方政府债务规模的不断扩大，风险隐患也随之增加。

其实，在上一年度的审计署相关工作报告中，地方政府债务规模不断扩大的情形已经受到审计部门的高度重视。犹记得国家审计署曾表态，2010年要“盯紧地方政府融资平台”。很大比例上，地方债务正是通过地方融资平台实现并累积起来的。

越来越多的事实在表明，地方融资平台的债务风险和大量地方债的可能违约，不再只是停留于猜测层面。比如有媒体报道的云南省公路开发投资有限公司困局，即是将各大商业银行推到了地方融资平台违约风险的悬崖边上。那种“如果经济在稳步增长，这就不是一个问题”的论调，遭遇了现实的挑战与质疑。

不用竭力去分析地方债务背后的种种因素，单从审计署的此次工作报告中，我们就很容易理出一条基本的线索。从审计情况看，部分地区和行业偿债能力弱，高速公路建设等借新还旧率较高，地方政府还存在举债融资缺乏规范、大部分债务收支未纳入预算管理，以及地方政府融资平台管理不规范等问题。这种种的原因背后，隐含着严重的风险隐患。

观察2010年底全国地方政府性债务余额部分的支出投向，市政建设占到了36.72%，交通运输为24.89%，土地收储则为10.62%。也就是说，基础建设类占了大头。那么，基础建设是不是就意味着债务安全度较高呢？不然。

上述云南省的这个例子，即能说明问题。如果从全国范围来看，使用效率低下的高速公路，数量并不少。一些高速公路的建设，是政绩思维下的产物，主事者只管上马工程，不顾后期使用，如在湖北省，就曾出现过部分高速公路闲置的情况——一方面，老百姓有高速路不走，嫌收费贵；另一方面，新修道路收不上建设费用，落下债务风险。

林林总总的事实都在说明一个道理：危险的“金融堰塞湖”绝不是危言耸听，如果无视地方债务问题的严重性，或会付出沉重的代价。至少，目前的相关金融机构已经高度紧张，生怕地方政府基础建设的融资狂欢成为自己的噩梦。一旦地方债务规模不断扩大，财政支出压力不断扩张，达到甚至超越某种意义上的临界值时，噩梦成真就实在是不奇怪的事情。

审计署的工作报告认为，部分地方债务偿还对土地出让收入依赖较大。这应是另一个危险的信号。地方债务缠绕于一条并不理想的路径上，各种脆弱性互相作用，使得债务问题深深地埋在可能的危机当中。人们业已认识到，地方政府债务的不少特点亦很突出，如普遍负债、形式多样、管理失控等。从地方财政风险的角度看，地方财政的经济风险和社会风险正在逐步表象化，由财政支付危机转化而来的局部社会矛盾也在增加。

地方债务已从隐性风险问题转向显性化，因此，进一步加强地方政府的债务风险管理，确实是一个迫切的命题。“盯紧”数目庞大的融资平台，规范融资秩序，意义不言自明。同时，规范地方举债，促进各地财政税收收入与支出的透明、统一和规范，亦非常必要。当然，地方债务的积累，有着各种复杂的背景，不可简单化处置。

此次审计报告以及云南省公路开发投资有限公司的困局，更是在提醒人们，欲防范或消弭地方政府债务风险，须将阵线前移，建立并完善地方政府债务风险预警体系，这是一个不可或缺的重要环节。一些地方政府为追求政绩，过度举债建设，蓄积了严重的财政风险，并出现多头举债、权责不清、调控不力的局面。很明显，地方政府的激进建设行为，与现行财税体制有关系，亦不能排除不当的政绩观在胡乱指挥。

如果不从过度举债的源头着眼，光靠后期的风险管理，不仅效果打折，也缺少必要的“防火墙”。这里的“防火墙”，其实就是风险预警体系，通过对负债率、债务率和偿债率等指标的控制，通过对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，来加强债务风险管理。日益显性化的地方债务问题，在要求这道“防火墙”建得更加牢固。