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今年以来，“十二五”节能减排指标分配成为关键词。
本报记者获悉，“十二五”节能指标已经分解完毕，但减碳分解还不明朗。而今年作为“十二五”的开局之年，节能减排任务艰巨。
业内人士关注的是，如何避免去年以来有些地方出现的拉闸限电等极端措施，并确保节能减排指标在各省与行业间分配公平。
国务院发展研究中心(下称“国研中心”)副主任刘世锦给出的方案是，根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降的目标和GDP预测的数字，将强度目标换算成总量目标，然后在此基础上进行地区和行业的分解，充分保证分配的公平。
“分配公平了，地方和企业才能变压力为动力，从而才能采取更为灵活的考核机制。”刘世锦称。
而各地方政府、行业间与部门利益的不同，势必导致节能减排指标的分解困难重重。多位地方官员接受本报记者采访时表示，国研中心的方案落地难度很大。
地区间应“共同但有区别”
3月17日，国家发改委副主任解振华表示，“十二五”要实现能耗强度下降16%、二氧化碳强度下降17%，节能减排工作难度不小。完成今年单位GDP能耗下降3.5%左右，二氧化硫等4项污染物排放量均减少1.5%的目标，对实现“十二五”节能减排目标至关重要。
而“十一五”期间，我国第一次将节能目标设置为约束性指标，到2010年年底我国能耗强度相比2005年降低19.1%，基本实现节能20%左右的预定目标，但这一目标的实现难度很大。“之所以难度很大，就在于这一目标在分解和实施过程中存在三个主要问题。”刘世锦称。
首要的问题是一刀切的分配方式，容易造成分配不公，挤压落后地区的发展空间。
根据《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》，2010年吉林单位GDP能耗要比2005年下降30%，山西、内蒙古下降25%，山东下降22%，云南、青海下降17%，广东、福建下降16%，广西下降15%，海南和西藏下降12%，其他省份降幅均为20%。
“比如上海和贵州相比人均GDP相差近10倍，但其节能指标都是20%。”刘世锦认为，“这就很不科学，大大挤压了中西部地区的发展空间。”
他表示，国内地区差异非常大，因此，我们应当将在国际气候谈判中主张的共同但有区别的责任，沿用到节能减碳指标的分解中来。
其次，目前节能减排主要采用行政包干制的行政节能手段。“从中央到地方，一级压一级，这种方法比较有用，但也出现了一些问题，比如出现企业限电的情况，这种情况就不叫节能减排了，而是叫‘无能’了。”刘世锦解释。
而这种行政手段导致第三个更为严重的问题，即调动了地方夸大GDP的积极性。“假如分子即能源消耗量是一定的话，那么分母即GDP越大，得到的能源强度就越低。”刘世锦表示，“这就可能促使地方政府把GDP做大，怎么做大呢？既有真的做大，也有注水的做大”。
建议总量减碳
针对上述问题，刘世锦及其团队给出了一个新的减碳分解方案。
他解释说，在短期内能源结构不会发生大的变化的前提下，节能目标与减碳的目标相差一两个百分点，所以节能目标基本等同于减碳目标。
在减排目标的选择上，他建议将目标的强度目标换算成总量的目标，具体通过“十二五”碳强度下降目标和GDP预测的增速可得到这一结果。
“这么做就是为了避免出现‘十一五’期间出现的第三类GDP注水的问题，也为‘十二五’期间可能开展的碳交易做一个很好的铺垫，毕竟强度目标不便于操作，而且这种换算并没有改变全国减碳的性质和任务。”刘世锦称。
第二步，就是全国的总量分解到地方。为了体现共同但有区别的责任，刘世锦主张将全国总的碳排放额度分为“全国地区基本排放额度”和“全国行业排放额度”两部分，分别按人均GDP和人口与行业先进排放标准在各省进行分配。
他认为，考虑到一个地区的排放量，大体与这个地区的人口数量和人均GDP水平相称的，因此将人口与人均GDP作为分配的依据，从而体现分配的公平。
“但这种分配方法，对一些能源输出大省比如山西、陕西和内蒙或许并不完全公平，其人均GDP并不完全与这个地区的人口数量和人均GDP匹配，因为其能源的生产，很大一部分是为了满足其他能源输入省市的需要，在一定程度上其碳排放是在为其他地区买单。”刘世锦解释。
该方案引入了“行业排放额度”的概念，在全国层面处理诸如煤炭、钢铁这样的高耗能产业的排放问题。
他建议，以“十一五”的“千家企业节能行动”为基础，划定1000家左右重点排放企业，用各行业先进水平的单位产量排放量为标准，确定全国“行业排放额度”，而每个省根据自己有多少家这样的企业，来承担自己的行业排放额度。1
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