新财长楼继伟破局地方债危机：让市场发挥作用

2013年03月26日 09:08
来源：中国企业家网 作者：陈晨

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【中国企业家网】在3月24日召开的中国发展高层论坛上，财政部部长楼继伟在回答与会者提问时称，财政部正在部署关于政府债务规模的调查，分析其中的直接风险和或有风险。“先采取一些政策，制止住地方政府债务扩张的趋势，再通过研究一些制度，给人家开一条正道，堵住那些歪门。”

而根据审计署2011年公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.72万亿元，这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。今年“两会”期间，全国政协委员、审计署副审计长董大胜表示，目前我国中央债务规模在7.7万亿元左右，地方债在10.71万亿元，考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元之间；而2012年全国GDP总量不过51.9万亿元，全国财政收入不过11.7万亿。(新华社)

值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

相信新上任的财政部长楼继伟已经感受到了地方债务的重量。

地方债的前世今生

《中华人民共和国预算法》规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字； 第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。也就是说，目前法律不允许地方政府举债。因此，地方政府财力不足时，就通过组建各类地方融资平台筹集所需资金。这就是地方债的由来。

1980年代初-1994年：地方融资平台雏形期

地方政府首先通过集资贷款建桥修路的模式，开地方融资先河； 广东省处在改革开放的前沿，在上世纪80年代初推行了"贷款修路、收费还贷"政策，这类政府借钱发展当地基建的模式是融资平台的前身； 1988年交通部下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》进一步规范了此类贷款，该模式也逐步在全国推开 。

1994-1997：融资平台初创期

地方政府融资平台的真正开端始于1994年的分税制改革，中央和地方政府开始"分灶吃饭"; 尽管此阶段政府融资的目的主要局限于城市基础设施建设，且铺开的范围不大，但在基建项目上积累的经验为后期政府融资平台的发展奠定了基础。

1997-2008：融资平台推广期

1997年亚洲金融危机的爆发，使政府重操积极财政政策刺激经济的法宝，地方融资平台迅速推广； 地方政府为了安排配合中央政府的资金，同时又受到《预算法》对地方政府发债的限制，地方政府开始更多地依赖融资平台。

2008-现在：融资平台爆发期

4万亿的经济刺激政策和对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台的井喷式发展； 四万亿刺激计划要求地方上拿出至少同等数量的投资刺激方案，使本来就热衷于搞基建的地方政府如鱼得水，公路、铁路、机场、电厂、旧城改造、地铁等等一窝蜂上马 。

债务高企为哪般？

最重要的原因是：我国政府有着浓厚的计划经济基础，对于政府指导、干预具体经济运行细节情有独钟，往往出现各个事权部门对经济运行中出现的问题草木皆兵，不相信市场自我调节的能力，大量运用财政力量对经济运行进行“拨乱反正”，结果越帮越忙，不仅想调控的难以调控好，还破坏了市场运行的自然秩序，造成了严重依赖投资拉动的畸形经济，如几年来大溃败的中国光伏业。

二是因为财权、事权的分离，地方财力严重不足

据《金融世界》2011年04月号 ，从2000~2009年，国家GDP增长了2.37倍，而财政预算收入增长了5.11倍，后者是前者的2.16倍。今年上半年，GDP增长11.1%，预算收入增长27.6%，后者是前者的2.49倍，继续保持了这样的增长态势。财政收入占GDP的比重也从13.5%提高到20.42%。同时，预算外的收入规模也相当巨大，仅土地出让金，2009年就达到1.5万亿元，相当于当年预算收入的21.9%。很多城市的土地出让金收入相当于财政收入的一半左右，地方财政成为名副其实的“土地财政”。尽管中央的转移支付在增加，但是2008年中央财政收入占53.3%，而中央财政支出占21.3%。但是，没有一个地方政府不缺钱的。因此，地方建设和发展的融资问题，就成为财权争夺的焦点。

中国地方政府债务问题由来已久。现行体制下事权与财权高度不对称，地方政府长期面对资金缺口。在1994年分税制改革后，国家税收收入的大部分归入中央财政，尽管中国现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，各级地方政府大都在不同程度上不顾自身偿债能力扩大赤字，举债度日或负债运行，且这些债务大多处于隐性状态。

而今年来的新变化，如营改增、清理不合理收费等举措带来政策性减收，房地产调控继续使其对财政增收的贡献存在较大不确定性，财政收入很难在高基数上实现高增长。而支出方面，保障和改善民生，尤其是新农村建设、教育、医疗卫生、社会保障等方面增支项目多，刚性支出需求持续攀升，财政收支矛盾仍然突出。

三是地方的发展和以GDP为核心的干部考核制度，催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”和“负债观”，即“不怕还不了债，只怕借不到钱”。这种“政绩靠借债”“自己借钱别人还债”“前人借钱后人还债”的机制，导致地方各级政府事实上普遍负债。(参见2011年7月4日《财经》杂志尹中卿专访)

四是有关部门监管缺位。大量资金通过专项转移支付划拨地方，导致了中央部门和地方政府在“跑部钱进”过程中，出现了配套资金“相互钓鱼”的现象。一些地方为了拿到中央专项转移支付资金，在申报项目时往往不得不承诺其根本就无法承担的配套资金比例，最后靠举债配套。有不少地方政府的债务是由于中央项目地方配套资金不落实而发生的。

最后就是银行和其他金融机构助纣为虐。长期以来银行和其他金融机构热衷傍政府，2008年底实行经济刺激计划之后，由于取消了贷款数额限制，各家银行争着抢政府项目，贷款管理过分依赖政府信用，地方政府即使不还钱也能借到钱，结果造成相当部分银行信贷资金“财政化”。

新政府 新财长 新财政

新上任的财政部部长楼继伟在3月24日召开的中国发展高层论坛上，叱责过度看重结果的公平的高税收高福利政策和高负债高通胀的“中等收入国家陷阱”皆是歧途。唯有“关注发展机会的创造，而不仅仅关注于结果的公平”的小政府才是正确的改革路径。

楼继伟还提到全国人大刚刚通过的《政府机构改革和职能转变方案》中提出的要求，“必须处理好政府与市场，政府与社会，中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少对微观事务的管理，完善和加强宏观管理，真正做到该管的管住，管好，不该管的不去干预，真正让市场起作用”。

新政府=更小的政府，横亘在楼继伟新财政蓝图之前的是巨额的地方债务，如何解决呢？

楼继伟称解决财政压力，第一是要压缩支出。国务院总理李克强已在全国人大后的记者见面会上提到，行政经费方面的开支只能减不能增，人员编制只能减不能增。

楼继伟表示要坚守去年年底的经济工作会议中提出的守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的原则指导民生与财政问题。“‘守住底线、突出重点’，政府不能只要碰到民生问题都要去做。什么是基本的需要？底线是什么？财政能不能可持续，承诺过多而收入不够，我们会走向第三条道路(即中等收入陷阱)，那是不归之路。”

“要按照这样的原则，该合并的合并，该完善制度的完善制度，特别是每一项制度应当有自身的约束，不然这种支出的压力会不断地发散。”楼继伟说，期望通过几年的改革，在外部环境改善的时候能回到财政的平衡。

最后，提及政府债务规模问题时，楼继伟表示自己刚刚履新，将对审计署公布的11万亿元地方债务进行分析，“哪些风险是显性的，哪些是隐性的，哪些是直接的，哪些是或有的”，接下来会采取一些政策，制止住地方政府债务扩张的趋势，再通过研究相关制度，对其开一条正道，堵住歪门。

深化市场取向改革、将现有政府向“小政府”方向改革，是走向繁荣，脱离中等收入陷阱的必由路径。一个坚定的改革者，学者型官员，楼继伟这位新财长，值得期待。

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