收入分配改革方案能否告别部门利益

社会各界翘首以盼的收入分配改革方案年底能否出台？一位在起草过程中多次参与讨论的官方智囊认为，“能不能出台现在很难说”，即使出台“也解决不了根本性问题”，该方案很可能最后要以失望告终。(《中国经济周刊》2010年第34期)

据称，这个《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》由国家发改委牵头、多部门参与制订，2004年已经启动，2007~2009年间先后6次征求意见，今年3月曾上报国务院，后被退回修改。日前，全国人大财经委在国民收入分配问题专题调研报告中提出，应尽快出台收入分配改革方案。

全社会千呼万唤，政府工作报告郑重承诺，最高立法机关点名催促，公众所能获知的有限信息也限于参与讨论的专家的只言片语。涉及人民群众切身利益的收入分配改革方案的起草过程缺乏应有的透明度，这让人明显感觉到改革的步履维艰。

上述官方智囊认为，参与改革的部门本身就是收入分配改革的最大阻力，方案迟迟不能公之于众，很大一部分原因就在于“一部门牵头、多部门参与”的改革模式下部门之间的利益较量。对此，笔者深以为然。

涉及全民的收入分配改革是对社会财富和利益的再分配，触及各阶层、集团、团体和个人的切身利益，需要处理的关系异常复杂，其难度之大可想而知。尤其是草案要那些既得利益者放弃过高收入和福利，必将遭到各种游说、干预甚至直接对抗。在此情况下，若方案起草者本身就是既得利益者，则必然害怕触动自身利益，必然遇到困难绕着走，能拖则拖，避重就轻，删繁就简。

据专家分析，经过6年制定出的现有方案仍有很大局限：一是总体方向不明，没有全面体现收入分配改革的总体思路；二是局限于针对现实突出问题提出解决措施，没有放眼于现有国民收入分配的基本格局，更无实质性突破；三是在解决收入分配差距的方式上，也基本没涉及目前反响最大的垄断行业与国有企业的高薪问题。因此，目前的方案与温家宝总理今年年初在政府工作报告中提出的“调整国民收入分配格局”的大思路相去甚远。

严格来说，收入分配改革方案迟迟不能出台，起草部门本身成为阻力，都是“部门立法”惹的祸。在改革开放以来的立法实践中，一直存在一种极不正常的“部门立法”现象，即“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”。政府许多职能部门往往通过起草法律法规草案的便利，将一些部门利益“塞进”来，其主要表现是有权有利就抢，无权无利就推，于己不利就拖，拖不下去就应付。许多法律法规就因为起草或修改过程中涉及多个部门利益而各不相让，难以协调后一拖数年或十数年。收入分配改革方案虽不以法律法规的名义出现，但它旨在配置社会资源，分配社会利益，而且作为国家层面的政策，其效力与法律法规无异。

为最大限度地消除“部门立法”倾向，专家、独立第三方以及立法机关起草法律法规的情况越来越多。为此，笔者郑重建议，收入分配改革方案能否不再实行“部门立法”，而由国务院法制办甚至全国人大常委会组织专家学者及职能部门，来进行起草论证？

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