发改委郭小碚：分拆铁道部是第一步 政府或埋单债务

2013年03月12日 02:17
来源：21世纪经济报道 作者：宋菁

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郭小碚

本报记者 宋菁 广州报道

铁路改革“政企分开”的第一步终于尘埃落定。

3月10日公布的大部制改革方案，明确将铁道部一分为三：部分企业职能剥离出来，成立中国铁路总公司，负责铁路的运营、建设以及承担铁路安全生产主体责任；规划、政策制定等部分综合性管理的职能划给交通运输部；部分安全生产监督的职能由隶属于交通运输部的国家铁路局承担。

3月11日，深度参与了铁路改革讨论的国家发改委综合运输研究所所长郭小碚在接受本报专访时说，分拆铁道部这一政府层面的改革，操作相对容易，这是铁路改革的第一步，今后铁路如何走向市场化，形成竞争的市场环境才是改革的核心所在。

即将成立的中国铁路总公司今后也还将面临更细化的拆分。郭小碚说，他个人倾向于效法此前电信业的改革，根据区域来做切分，成立若干区域集团公司加上某些较为特殊的线路公司，比如大秦铁路。

“这样才可能形成一个相对充分的竞争环境，改革也才会有意义，否则就只是从铁道部更名为中国铁路总公司，垄断得不到破除。”他说。

中国铁路总公司还将拆分

《21世纪》：有认为分拆铁道部后，很多职能还会装在中国铁路总公司中，你怎么看？

郭小碚：我谈两点。第一，企业是趋利的，这与政府不同；第二，当前也只能这么走，在具体设计还没有做好的情况下也先这么改着，实行政企分开，然后企业在市场环境下经营。现在分拆铁道部的改革方案更多是一个框架，人员的配置，地方路局与铁路局、交通运输部的关系也都没有厘清，总公司的架构也还没看到。

这是改革第一步，更多是应对改革的呼声，今后铁路市场化之路才是改革的核心。

《21世纪》：分拆铁道部，实现政企分开是改革的第一步，你认为铁路改革的路线图应该如何设计？

郭小碚：从改革的路线来看，第一步是大部制背景下铁道部的拆分，第二步则是政府和企业职能的明晰，有待具体的改革方案来解析，第三步则是操作层面的企业市场化之路，形成竞争的市场环境。

成立铁路总公司后，究竟如何进行市场化的运作？铁路改革还有很多问题有待考虑。大部制改革启动的铁路政企分开仅仅只是第一步，今后的铁路总公司又会怎么拆分，铁路的清算如何透明化以及铁路公益性的任务政府如何补偿，都需要思考。另外，建设层面，今后的铁路建设项目的安排究竟是企业还是政府决定？这些内容从第一步大部制的改革中还看不到答案。

新一届政府的任期内，如果能实现铁路的市场化运作就已经不错，其中涵盖铁路总公司的下一步拆分及市场化。

《21世纪》：对总公司的分拆有各种说法，有人建议分拆为投资、运营、建设三大集团公司，也有建议是按区域来切割为4个、6个甚至7个区域集团公司，你认为什么样的分拆方案更为合理？

郭小碚：横向拆分为投资、运营、建设三大公司意义不大，我倾向于纵向拆分，即分拆为几大区域公司加上某些线路公司。类似当年电信的改革，根据其运营的区域和性质来做切分，而某些特殊线路，比如已经上市的大秦铁路，可独立成一个部分。这样才能形成一个相对充分的竞争环境，改革才有意义。否则，仅仅只是从铁道部更名为铁路总公司，垄断没有破除。

《21世纪》：下一步的改革是不是要推进网运分离还有争议，你认同网运分离的思路么？

郭小培：要不要推进网运分离一直存有争议，其实“运”好办，但大家担心的是，如果网还是一张大网的话，又会再度形成垄断，存在权力寻租的空间。但事实上，网也可以由若干公司持有，美国和加拿大就有先例，运输公司要用非本公司的路网付费即可，这在制度设计上是可以解决的，关键看有无决心去操作。

铁路清算面临大变革

《21世纪》：铁道部分拆后，过去一直由政府主导的铁路的建设会不会有大变化？

郭小碚：这一块还有待观察。建设这部分，以后究竟是执行政府的意图，也就是国家建设的需求，还是铁路总公司以经济效益为导向来进行建设，有待厘清。

过去部省合作修铁路的模式可能会出现变化，过去铁道部在这些合资项目中一股独大，铁路清算也不透明，今后企业化的运作中，这些方式均不可行，铁路总公司需要考虑投资人的权益。当然，地方政府由于区域经济发展等考虑需要借助合资修建铁路打通某些运输瓶颈，愿意在不那么计算收益的情况下合资修建铁路，这种情况也还会存在。

《21世纪》：铁道部部长盛光祖说，铁路的平均票价是偏低的，今后会按照市场规律，企业化经营来定价。铁路改革的启动是不是意味着下一步铁路定价的变革，票价会迎来上涨？

郭小碚：确实很可能会出现提价。当前的部分铁路运输价格定得偏低，今后会根据成本以及市场供求关系来制定运价，当然政府应该会补偿一部分，毕竟今后的铁路公司层面也仍然会存在不少公益性的铁路项目。但整体来看，定价都会是市场行为，公路和民航的定价都已经市场化，没有理由铁路还要特殊。

《21世纪》：铁道部分拆后，原铁道部的债务问题怎么解决？盛光祖说，会依据公益性铁路和经营性铁路对债务进行区分解决。

郭小碚：我个人不认为债务是一个大问题，2.6万亿的债务负担确实不轻，但改革不可能没有成本。这2.6万亿负债中，有一些是公益性项目形成的债务，也有一些是企业行为形成的债务，而持续多年的累积，已经很难清楚界定哪些是公益债务哪些是企业债务。这些负债，迟早需要埋单，现在不处理，以后也逃不掉。

我个人预计政府会埋单一部分，企业也会承担一部分。

《21世纪》：铁路原先不透明的清算系统会不会有变化？

郭小碚：铁路一直以来不透明的收入清算系统也会面临一场大的变革。过去铁路建设引资并不容易，大部分是部省合作，地方路局总是绝对控股，民间资本少有参与。造成这一困境的根源正是清算的不透明，投资者的投资回报不清晰，民间资本不敢进入铁路。

而且，铁路投资往往涉及高额的投资额和较长的回报周期，长线路的投资不是一两家民间投资公司就能操作，今后可能出现若干家公司出资组建合资公司修铁路的情况。

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