广铁集团改制20年：先行者的市场化仍有待推进

2013年03月13日 04:05
来源：每日经济新闻 作者：卓志强 胡春晖

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每经记者 卓志强 胡春晖 发自广州

3月10日上午，第十二届全国人民代表大会第一次会议举行第三次全体会议。会议开始前，铁道部部长盛光祖受到媒体关注；会议后，盛光祖又被媒体团团围住。他强调，铁路总公司还要进一步深化改革。

自1982年铁道部宣布对下属路局放权让利以来，中国铁路系统的渐进式改革已历近30年。与其他经济部门的改革类似，政企分开始终是铁路改革的主线和方向。

我国首个“公司化”的铁路局是广州铁路(集团)公司(以下简称广铁集团)。在上述消息公布后，广铁集团人士向媒体表示，现在集团所有员工都是企业编制，未来应该不存在政企分开的问题。不过，尽管该集团是我国铁路改制的 “先行者”，但接受《每日经济新闻》记者采访的专家表示，在此前铁路政企分开未能真正成行的背景下，它所做的尝试可谓浅尝辄止。

铁路局改革的先行者/

广铁集团前身为原广州铁路局，作为中国铁路运输业第一家实力雄厚的大型企业集团，广铁集团创造了母子公司结构的集团模式。同时，创建了全路第一家股份制运输企业——广深铁路股份有限公司，于1996年在香港和纽约成功上市，2006年12月22日在上海证券交易所成功发行A股，成为铁路系统目前唯一一家在内地、香港和纽约三地挂牌上市的股份制企业。

长期研究广铁集团的孙长松博士曾发表研究生论文表示，广铁集团早前的改革勾画了铁路改革的基本框架，这个基本框架可以描述为：第一，产权多元化、非国有化；第二，商业化；第三，公司化；第四，网运分离(首先是客网分离)；第五，引入竞争。

“这些实践正好与过去20年世界铁路的改革大势相吻合，尽管有所反复，但仍能给下一步的铁路改革提供有益的借鉴和可以检验的节约交易成本的参数。”孙长松在其论文中说道。

广铁集团一直是中国铁路改革的试验田，发生在这里的制度变迁，折射出中国铁路20年来艰难的变革历程。

广铁集团改制之前，与全国各铁路局一样，进行了“大包干”改革，开始有了一些经营自主权。例如可以任免本局的“处级干部”，有了一点“利润留成”，可以给员工发放一定的奖金，还在运输主业之外搞起了“多种经营”。

1993年，经国家批准，广州铁路局改制为广铁集团，并纳入当时由国家直接管理的100多家企业集团之列。按当时的设计，改制后的广铁集团享有多项生产经营自主权，如自主决定人事管理、员工报酬、内部机构设置、生产布局安排、外贸、资金使用、部分运输产品价格等。这一改革，当时不仅在铁路行业是令人耳目一新的，在所有大型国有企业包括各种网络型行业中，也是开风气之先例。

1996年，广铁集团所辖的广深铁路公司通过股改，在香港联交所上市。上市带来了活力，利用自身积累相继修建了双线、三线、四线及国内第一条准高速铁路，区域运输市场的竞争能力得到很大提升，客货运量特别是旅客发送量大幅度上升。

“被公司化”的铁路局/

孙长松认为，“今天回过头来看，当初的设计大都没有实现，广铁集团与其他铁路局本质上并无二致，实质上成为一个‘被公司化’的铁路局。显然，这种体制内的局部的制度改进难以克服制度变迁的‘路径依赖’困境。”

北京交通大学经管学院教授荣朝和也曾表示，铁路体制改革最根本的就是把铁道部运营和管理的职能剥离开来，运营部分成立公司，实行企业化运作，管理部分则由专门的机构负责。“如果这个源头的机制不动，则底下虽有一些小的动作，仍然是换汤不换药。”

2000年，广铁集团在全国铁路各局中首个成立了客运公司，将客运业务与铁路线路和货运业务分开，并通过相当复杂的清算，以向路网支付使用费的方式，相对独立地进行生产经营活动。广深股份公司和各合资铁路公司的客运业务，则仍然维持原管理体制不变。

广铁集团客运公司成立后，取消了干部级别，实行了按岗取酬、易岗易薪的工资制度，建立了扁平化、软性化的事业部制的组织结构，调整了生产布局，从增运增收、提高效率、改善质量等各项指标来看，效果是好的。2001年，这个公司的改革经验推及全路，各铁路局都成立了客运公司，并开始进行组建货运公司的工作，准备实行更完全的网运分离。

孙长松说，“由于这种铁路局范围的网运分离并未打破以铁路局为主体的传统运输管理方式，显然不符合铁路运输市场具有区域经济性和网络特征的实际，规模不经济可能导致生产成本上升，且这种体制内的变革缺少契约的保证，特别是没有在产权改革这个对制度稳定具有约束力的方面作出必要的安排，因此在2003年就体制复归，广铁客运公司也成为全路最后一个被撤销的客运公司。铁路为进行这一改革进行过长期的准备，付出了昂贵的成本，结果是许多人始料未及的。”

改革仍有待推进/

1985年铁路实行“大包干”时，铁路改革被寄予厚望，连国外媒体都称之为当时中国 “最激动人心”的改革举措。1984年开始兴起的合资建路，特别是引入外资修建三茂、金温铁路，也曾使人们对铁路产权制度改革的破题充满期待。1993年广铁集团公司成立，人们似乎看到了中国铁路通往商业化、公司化之路。1996年广深铁路股份公司成功上市，在所有网络型产业中也是“先行官”。2000年开始在全国铁路推进“网运分离”，更被认为是中国铁路参与世界铁路共同的改革进程的重大步骤。在所有这些改革中，广铁集团都是“试验田”，都取得了好的效果。

但时至今日，铁路改革包括广铁集团改革的仍然还有漫长的路要走。

比如从1995年起至今，铁道部对各铁路局实行资产经营责任制，即由铁道部给各铁路局下达各种生产经营指标、安全质量指标，签订“责任状”，依此对各局进行考核，评出优劣，奖优罚劣。但因为这种问责制的参数确定和考评带有很大的主观性，责任指标和经营结果又可在期末调整，且奖罚的力度根本无法与产权权益相比，因此很多情况下流于形式；又比如今天的广深铁路股份公司的生产经营自主权仍十分有限，甚至对所属基层单位的干部的任免、调整及各项财务预算的安排都完全集中到了其母公司。

此外，改制之后，广铁集团旗下的部分铁路票价一度被外界冠以 “全国最贵”——继广深铁路以每公里0.548元的均价登上“全国最贵铁路”的位置后，2013年元旦前一天，全线贯通的广珠城轨宣布涨价，涨价后以每公里均价为0.598元成为新的“全国最贵铁路”。然而即便如此，今年1月，有媒体援引一些地方路局人士的话，2012年广铁集团可能亏损26亿元。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚接受 《每日经济新闻》记者采访时直言不讳，“广铁集团虽然说是公司化了，但是实际上和其他铁路局没有任何区别，他们在管理上是一样的。”

中华铁道网CEO于丁向记者表达了类似的观点：作为18个路局之一，广铁集团在公司体制改革方面的努力，现在看来成效不是太明显。毕竟铁道部是它的上层机构，在铁道部体制没有多大改革前，下面的路局能有多大变化呢？

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