告别铁道部之后：企业自我生存良性发展成问题

2013年03月15日 14:02
来源：财经国家周刊

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撤并铁道部仅仅是铁路改革的开始，接下来的改革，还需要解决铁路企业自我生存、良性发展的问题

广受外界关注的铁道部撤并问题，在2013年“两会”期间终于有了答案。

根据3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》，铁道部将一分为三。一是铁道部拟订发展规划和政策的行政职责，划入交通运输部。二是组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。三是组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

尽管对铁道部改革早有预期，但“铁老大”撤并后遗留的问题如何解决，业内仍多有疑问。

3月10日上午，北京交通大学经管学院教授武剑虹通过新闻看到铁路改革方案后评价，铁路系统政企分开的速度，比自己预想的要快，说明新一届政府的改革决心。而方案对于接下来的铁路建设资金来源问题及债务问题如何解决，尚未作出明确规定，即将诞生的中国铁路总公司将是一个超级垄断企业，该如何监管？如何推动其继续改革？都还是未知数。武剑虹建议，“最好能够研究制定进一步的改革路线图，明确进程，扎实地推动改革。”

党振岭是北京铁路局原石家庄分局企管处的一名退休干部，十年前他就呼吁开始铁路改革，实行政企分开，并将自己撰写的相关论文发到网上。他评价，撤掉铁道部只是铁路改革漫长征途的第一步，如果不解决铁路企业自我生存、良性发展的问题，不论谁来领导和经营中国铁路，都会相当难。

原有模式不可持续

铁路改革得到强势推进，最根本的原因，在于现有铁路发展模式中存在的不可持续性，进而影响到了综合运输体系的建设。

据北京交通大学博士齐振法的说法，中国铁路最主要的体制和组织特征，一是政企合一；二是高度的纵向横向一体化。纵向上，目前铁路仍是供、产、销一体，设备运用与维修一体，生产单位与后勤辅助单位一体。横向上，铁道部对所有国有铁路实行统一调度指挥，对全路运输收入实行“统收、统支”。虽然盛光祖担任铁道部部长之后，下放了部分经营权限，但铁道部实质上仍然可以干预各地方铁路局的生产经营活动，调拨各铁路局的资源。

政企合一的铁道部当然有自己的苦衷，包括承担着大量的社会责任的巨大压力。

一位铁道部官员告诉《财经国家周刊》记者，“铁路企业承担着大量社会公益性运输，包括学生票、低价运输农产品等，一年几百个亿就没了。”

由于政企不分，作为行使政府职能的一部分，铁道部还投资修建了大量公益性线路。建设公益性铁路的目的是进行国土开发和国防建设等，短期内是难以盈利的。国金证券交通运输业分析师瞿永忠等人经过测算后认为，目前公益性运输和国土开发两方面内容在整个铁路运输业中，比例高达80%以上，市场化比例很小。

党振岭介绍，公益性运输和高度一体化统一管理，影响了铁路系统在运输市场的形象，甚至用“营销失败”来形容都不过分。

例如，过去曾多次出现，铁路工作人员揽来了货物，准备装车运输，但上级临时通知抢运粮食等物资，货主无奈之下，只能把货物拉走的情况。瞿永忠在其撰写的一份报告中也指出，铁路长期受计划体制影响，在运力安排、运输产品、延伸服务内容和收费等方面依赖计划性，铁路基层缺乏市场营销的主动性，甚至可以说基本没有市场营销。

另一方面，铁路需要的电力、油料、建材等生产资料，都按照市场价格采购，而目前铁路提供的服务当中，只有动车和高铁属于市场化定价，其他产品和服务均无法做到市场化自主定价，进行价格调整，需要国家发改委等部门审批。

这些因素共同作用，导致铁道部盈利情况恶化。根据铁道部发布的财务报告，铁道部2012年前三季度亏损85.41亿元，与其2010和2011全年分别盈利1500万元和3100万元形成反差明显。“为什么今年国家在年初就上调了铁路货运价格，平均每吨公里上调1.5分钱？就是因为受去年铁道部亏损的影响，希望今年铁路系统能够扭亏。”一位接近铁道部的人士介绍。

与此同时，近年来铁道部通过发债和银行贷款的方式，大规模投资建设铁路，导致铁路系统的资产负债率连年攀升。根据铁道部的财务报告，截至2012年三季度末，铁道部负债总额已达2.66万亿元，资产负债率61.81%。在2010年和2011年年末，铁道部的资产负债率分别为57.44%和60.63%。

受制于铁道部的财务状况，近年来铁路员工的工资整体处于低水平，基层员工工资待遇、社会福利跟不上社会同步增长。党振岭介绍，很多地方的铁路基层单位已经多年不招工了，主要生产单位的车辆机务、供水供电等岗位，基本上处于缺员状态。员工年龄结构也不合理，缺乏年轻人接班，很多基层单位员工的工作量增加了，收入并没有相应增长。

瞿永忠介绍，一些铁路基层员工工作回报低，对铁路认同感降低，士气不高，而这也是铁路改革的重要原因之一。

体制改革突破

2011年年初，盛光祖担任铁道部部长后不久，就开始朝着政企分开、政资分开，改变政府职能的方向，推进铁路改革，成为铁路正式实施政企分开改革的铺垫。

前述铁道部官员介绍，上个世纪末，傅志寰担任铁道部部长时期，不具备大规模建设铁路的条件，当时试图通过改革谋发展。傅志寰在网运分离改革方面，做了一些探索，例如成立铁路客运分公司。当时铁道部曾将相关改革设想，上报国务院，未能获批。

2003年，刘志军上台后，放弃了之前的改革，铁路进入大规模建设时期。这一时期铁道部并没考虑体制改革问题，集中考虑的是解决内部机制性问题。例如，进行了撤销分局、站段合并等内部改革。

盛光祖担任铁道部部长之后，首先想到的也是转变经营机制。但是在实践过程中，很快就认识到，在体制不变的情况下，转变经营机制的空间非常有限。前述铁道部官员介绍，想要提高铁路企业的经营效益，就必须提高他们的经营积极性，但在政企不分的情况下，各地方铁路局经营积极性很难提高。因为政企不分，造成铁道部权力过于集中，各地方铁路局虽说是企业，实际上没有多少权利，给它多大的权利，完全取决于铁道部，导致地方铁路局的积极性有限，市场空间也很有限，“所以我们提出必须转换机制，按政企分开的方向推进改革。”

另一位知情人士也告诉记者，2011年6月，铁道部曾打算召开一个领导干部会议。为准备这个会议，铁道部召集了一个写作班子，数易其稿，拿出了铁道部政策法规司2011年67号文件，文件名为《关于加快转变铁路发展方式，确立国家铁路企业运输主体地位的推进方案》。在这份23页的方案中，明确提出“要按照政企分开、政资分开的要求，着力转变铁道部职能，确立国家铁路企业运输主体地位。”在方案中，铁道部给下属各司局都布置了任务，要求其研究制定具体措施，推进改革。

“这份方案能反映盛光祖当时的改革思路，但后来会议推迟了，紧接着就出现了7?23动车事故，打乱了铁道部的部署，那次会议最终在当年8月举行，但会议重点在于布置安全生产方面的事宜，而不是探讨改革。”知情人士介绍。

后来在2011年和2012年全国铁路年度工作会议上，盛光祖的讲话都强调了铁路改革的内容，但两年来，确立铁路企业市场主体地位的改革进展并不顺利，各地方铁路局普遍反映，企业应该获得的很多自主权并没有下放，还把在铁道部手里。

“说是确立地方铁路局的市场主体地位，但目前还有名无实。”一位接近北京铁路局的人士告诉记者，“地方铁路局都盼望着，下一步能够将制定计划、物资采购、人事安排等权利下放，让各地方铁路局真正获得经营自主权。”

前述知情人士介绍，目前铁路的工资总额仍然由铁道部控制，预算管理、收支统一管理也都还很严格，这两年变化比较大的是多元化经营领域。铁路多元化经营不再分主业副业，而是统一资源、统一管理，不仅关注运输，还将铁路服务延伸到商业、物流、旅游、广告等领域。

为什么近两年铁路市场化改革仍然进展缓慢？前述知情人士分析，大致有三个方面的原因：一是此前铁道部内部的意见也不统一；二是2011年遇到7?23动车事故，2012年铁路融资又遇到问题，一些在建线路停工，铁道部高层不得不把更多精力，用在抓铁路安全、融资等更紧要的问题上去了；三就是不进行政企分开的体制改革，仅试图改善铁路企业的经营机制，工作难以开展。

不过，在这两年时间里，交通运输部、国家发改委、中央编制委员会等相关外部机构，也都纷纷加入进来，研究铁路改革问题，提出铁路改革方案，并最终形成了目前将铁道部并入交通部的大部制改革方案和政企分开的铁路改革方案。

改革下一步

中国铁路虽然确立了市场化改革方向，但仍然面临大量的问题。例如，巨额铁路债务如何处置？大规模铁路建设如何继续推进？铁路公益性职能如何得以维持？铁路运输安全如何保证？如何提高铁路企业的运输效率？

“以上五个方面的问题能否得到有效解决，构成了铁路市场化改革的先决约束条件，任何改革方案都必须面对这些限制，有针对性地给出解决方案，否则很难实施。”齐振法说。

国家发改委综合运输研究所研究员刘斌认为，解决铁路巨额债务及未来铁路建设等问题，首先要分清楚铁路运输，哪些属于公益性运输，哪些属于经营性运输。“这个问题不解决，铁路的负债不好划分，铁路运营亏损的问题也说不清楚，到底是公益性运输亏损还是经营不善亏损？”刘斌建议，由于建设公益性线路和公益性运输导致的负债应该由国家来承担，而经营性运输导致的负债则由铁路运输企业偿还。

“铁路的债务会由有关部门分辨不同属性，区分是建设公益性铁路还是经营性铁路带来的亏损，然后按照有关政策法规，认真研究后妥善解决。”盛光祖在“两会”期间接受记者采访时也说，“未来，铁路将实行分类投资建设，公益性的由政府投入和社会资本投入，经营性的鼓励社会包括民营资本积极投入。”

明确区分公益性还是经营性，还有利于公益性线路和运输申请国家补贴规范化，而经营性运输的部分则可以更加强调经济效益。前述接近铁道部人士认为，以前铁道部的很多铁路建设和运输不考虑投资回报，所以铁路系统融资渠道单一，债务负担越来越重。未来市场化的铁路运输企业将获得更多的融资渠道，可以更多通过在资本市场公开发行股票融资。

武剑虹预计，政企分开之后，中国铁路总公司和已经成立的100多家合资公司并存的局面，将会维持一段时间，由于中国铁路总公司与一些合资铁路公司的业务存在竞争关系，处于垄断地位的大企业往往会采取策略性的措施，排挤其竞争者，不利于提高行业的服务质量和效率，在调度指挥等领域如何实现公平，将是政企分开后政府部门应该考虑的问题。而为了提高铁路企业的运营效率，实现良性发展，未来可以引入竞争机制，对中国铁路总公司进行进一步拆分。

撤并铁道部仅仅是铁路改革的开始，对于接下来的改革，《国务院机构改革和职能转变方案》指出，“考虑到铁路仍处于建设发展重要时期，同时承担很多公益性任务，国家将继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。同时，继续深化铁路企业改革，建立现代企业制度。”

“未来，经营性运输如果能够按照市场规律发展，公益性运输按照公益性运输的规律发展，铁路改革的目标就算达到了。”武剑虹认为。

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