发改委官员：铁道部分拆或使企业垄断合法化

2013年03月28日 02:38
来源：21世纪经济报道 作者：宋菁

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本报记者 宋菁 广州报道

以分拆铁道部为标志启动的铁路改革，下一步将走向何方？改革可能导向哪些好的结果？又可能出现哪些坏的结果？

国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌在接受本报专访时表示，如果改革不彻底，铁路企业引进竞争机制和铁路总公司分拆不合理的话，铁路的垄断就会由政企合一的垄断演变成一个大垄断企业的垄断，“垄断的合法化、合理化比过去政企合一时代的垄断更糟糕”。

他个人偏向下一步以区域为主来拆分铁路总公司，但也不排除在几条大干线上成立几个公司，“以区域划分为主，干支分离为辅的拆分方案实际上也是一种折中方案。”

“大企业垄断铁路更糟糕”

《21世纪》：中长期来看，铁路的改革可能出现哪些结果？

刘斌：铁路改革分三个层次的内容。

第一个层次是铁路和国家的关系。好的结果是通过改革，政企确实分开了，且以后的经营，国家不兜底，铁路企业变成了一个真正的企业。

最差的结果是政企分而不开，这个企业太大了，大到成了不能倒闭的企业，且依然经营困难，既有的铁路问题不能解决，国家不能根本上从企业的经营中抽离出来。

第二个层次是铁路行业的改革。原来的铁路行业相对不透明，垄断，好的结果就是经过数次改革，铁路行业竞争形成，行业内的企业之间，能够竞争和合作，互联互通，相互过轨，相互清算，形成相对透明和公平的行业机制，这涵盖国铁和国铁之间，也包括国铁和地方铁路和合资铁路之间。这个好的结果实现后，铁路的市场份额持续恶化的趋势能得到遏制，铁路该承担的运量铁路才能承担起来，而不是像当前这样不合理地分配到公路上去。近年，中国的铁路客货运量、发送量虽然屡创历史新高，但实际市场份额却是在下降。

最坏的结果则是垄断由政企合一的垄断演变成一个大垄断企业的垄断，垄断合法化、合理化，这比过去政企合一时代更糟糕，而且这个情况未必就不会发生。如果改革不彻底，铁路企业引进竞争机制和铁路总公司分拆不合理的话，这个垄断就可能会形成。

第三个层次是铁路与承运人的关系。好的结果是，运量不足的基本得到解决，全面的运能紧张得到解决。

而最坏的结果是，运价大幅度上涨，改革以后铁路的利益得到了极大的维护，社会的福利却遭到损害。比如此前为了保障高铁的上座率，既有线路的车遭到停运。要留意的是，运价普遍上涨后，虽然有运能了，但这是运价上涨把需求挤走后实现的供需平衡，这并不是我们所期望的结果。

“高级管理人员是改革的关键环节”

《21世纪》：如何实现上述好的结果，避免出现坏的结果？

刘斌：改革可能出现一些中间的结果，也即是部分实现了好的结果，部分没有能实现。我们期望此次改革能谋求全胜，得到一个全面的好结果。这就有很多事情需要去做。

其一，明确改革的任务和目标。目前铁路改革任务和目标并没有明确，要达到什么目的，要改哪些问题，还需要进一步明确。目标明确后才不容易被部门利益所左右，从全社会公正的角度上考虑改革。

其二，要坚持由外而内的改革。改革的主体必须是国家，而不能是铁路自己改自己，当然国家的代表，可以发挥现在的交通运输部、铁路局的积极作用，包括要很好地利用原铁道部的机构和人员对铁路的了解，发挥他们的作用，但铁路的改革不应由铁路内部主导，不应由铁路总公司来主导，或者说要适当减少他们的话语权。这会直接影响到改革是为谁而改，也能保证改革的方向。

其三，高级管理人员适应改革。改革中，干部因素是关键，应坚决把不适应改革的人员做调整，这涉及到高级人员尤其是管理人员的流动机制，应该把不适应的干部做流动，把适应的人才流动进来。这是最难却也最核心的一个改革环节，方向定了，人的因素就是最核心的因素。

其四，改革要发挥省(地方)的作用。铁路涉及的很大的一块利益实际落在地方，无论是设立地方监管机构也好，地方和铁路建立起新型关系也好，还是地方成立一些新的运输企业也好，都要发挥地方的作用。

下一步，还要在地方培育国铁的竞争对手，国铁也需要“引狼战术”，对手强大，自己才能足够强大。当前，省里有很多铁路都归铁道部管，但是我们希望这部分有些铁路能划到省里去管，省里通过既有资产的重新配置，铁道部退出一部分股份，不要再全国铁路一把抓，这样省这一层面能形成竞争的主体。

我个人希望，铁路总公司进一步分拆后，几个大的区域集团在全国范围内能相互竞争，然后在区域范围内也有一些小的竞争对手，如此，就能在各个层面都形成竞争，中国铁路的垄断才能得以根本破除。

“区域划分为主、干支分离为辅”

《21世纪》：你提到了铁路总公司的分拆方案如果不合理，铁路的垄断将无法破除。下一步可能会出现哪些分拆方案？你认为怎样拆分更为合理？

刘斌：分拆相对复杂，目前看到的大概有以下几类分拆方式，可以按区域分拆成若干区域集团公司；也可以按运输密度进行干支分离，以主线来构建公司，美国铁路就是这样的操作思路；也有按业务来划分，把高铁和货运分别拆出来；还可以按公共网络和专营网络来划分，比如分为煤炭通道、城际铁路等等，这块可以划分得很碎，但公共网络怎么划分也还没有结论；按资产经营特点来进行划分，可分为经营性的和非经营性的；也可按核心资产和非核心资产来做切分。

我个人偏向按区域和地理为主来拆分，但也不排除在几条大干线上成立几个公司，可以说是区域切分为主、干支分离结合的方式。大干线不适宜切碎，大干线不切但可以分，比如平行的干线可以分成几个公司。比如，京广和平行的客专会有竞争，京广和京九也会有竞争。这些大干线比较重要，切分碎了，会有运营组织上的损失，如果横向拆分，南边一段，北边一段，区域集团间又容易形成合谋。

竞争是否形成，与资产的配置方式有很大关系。分拆得好，竞争更合理更有效，分拆得差，就容易形成合谋，那就是把垄断合理化，铁路的综合竞争力得不到提升，最后就只会导致价格上涨，这将是一个很坏的结果。

目前讨论的几种分拆方法中，比较核心的是按地理划分、按业务划分、按运输密度划分，按经济属性来划分。按地理划分最容易操作，但也有很多弊端，因为地理划分各占一块，容易形成局部垄断；按运输密度来划分竞争会激烈，因为归属不同的公司，但是管理会比较困难，因为中国目前的铁路是一张网，不是以干线来构建的运营组织形式。所以，以区域划分为主，干支分离为辅的拆分方案实际上也是一种折中方案。

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