业内称铁路改革缺失经济监管职能应推动铁路法修订

2013年05月29日 08:46
来源：法治周末作者：陈磊

人参与条评论

国家设立的地区铁路监督管理局没有郑州。“心里有感触，但没有觉得天塌下来了，该怎么干活儿还怎么干活儿。”郑州铁路局工作人员方仁(化名)告诉法治周末记者。

国务院批准《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》两个月后，国家铁路局的“三定”(定职能、定机构、定人员编制)方案向社会公开。

根据“三定”方案，在机构和人员编制上，国家铁路局定员130人。同时设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局，编制350人，负责辖区内铁路监督管理工作。

方仁表示，个人感情上，他们难以接受郑州铁路局被进一步削弱，但打破铁路政企不分的传统运营模式“是非常必要的改革”。

改革步伐太慢

“岗位仍是以前的岗位，工作仍是以前的工作。上班期间，大家集中精力应对繁忙的事务；私下里，大家聚在一起，交换着从各处听来的消息，聊聊国家铁路改革的走向。”方仁这样向记者描述他的近况。

方仁介绍说，大家私下聊天时，对于铁路改革的政企分开方向表示赞同。铁路政企不分时，铁路运营不考虑效率，容易受到多方面的干扰；政企分开后，运营由企业负责，铁路运输企业必须考虑经济利益、考虑运营效率，原来置于企业内部的监管机构独立出来后，也不受运营方面的干扰，监管力度得以加强。问题在于改革进程太慢。国家铁路局“三定”方案下发已经两个多月，7个地区铁路监管局如何组建、办公场所如何解决、哪些人进入铁路监管局，都没有文件明确。

改革也没有到地方铁路局的层次。方仁表示，铁路局都是企业身份，现在仍挂着铁路局的牌子，仍按照原有的模式运行，下一步是保持现状还是与其他铁路局合并成铁路集团公司，没有公开文件予以明确。

对于7家地区铁路监管局管辖的范围，根据系统内流传的消息，已经初步进行划分。记者从相关人士处获悉，西安铁路监管局监管西安铁路局、太原铁路局和呼和浩特铁路局。但此消息并未获得官方证实。

铁路系统内还流传，7家区域铁路监督管理局组建之后，中国铁路总公司将整合原有18个路局组建成8大区域铁路公司加以对应。例如，新组建武汉铁路监管局，监管由目前的武汉铁路局和郑州铁路局合并的武汉铁路集团公司。

原铁道部某直属高校一位研究人士告诉法治周末记者，铁路改革存在的问题是，在铁路僵化体制惯性作用下，集权的铁路系统抵触科学决策和法治思维，没有商量的余地，也没有商量的习惯，根深蒂固。由此导致的结果是，铁路改革基本上是关着门定方案，没有事先的讨论和信息的公开，难以吸纳社会各界包括铁路系统职工对改革的意见和建议，即使拿出改革方案也不完善。

缺失经济监管职能

根据国家铁路局“三定”方案，第一项内容就是“职能转变”，包括取消部分审批项目和加强监管职责。取消的14项职责，包括“取消开行客货直通列车、办理军事运输和特殊货物运输审批”、“取消企业铁路专用线与国铁接轨审批”等。

北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师赵坚向法治周末记者表示，“三定”方案中仅取消了上述审批项目，并没有明确这些审批项目对应的经济活动行为如何运行，“三定方案”使方案中缺少了本应有的经济监管职能。

赵坚以“取消企业铁路专用线与国铁接轨审批”举例说，国家铁路局取消职能审批以后，如果企业要求新建接入铁路专运线与国铁接轨，是由中铁总公司审批，还是由需求企业和铁路企业按照市场规则协商确定？按什么规则进行协商？ (下转7版)赵坚认为，如果由中铁总公司审批，高度垄断的企业仍然具有相当于行政机关的权力；如果由供需双方按照市场规则确定，市场规则如何确定、如何确保双方按照公平的交易规则进行？国家铁路局又该起什么作用？如何确保公平竞争和公平交易？他建议，铁路企业的经济活动每天都要发生，监管铁路企业的经济活动，属于国家铁路局的应有职能，应该在“三定”方案中明确经济监管职能，包括对铁路企业服务质量的监管、价格的监管等。

“加强的职责”包括加强铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全的监督管理，完善监督管理制度和技术标准体系等。赵坚分析说，“三定”方案已经建立铁路监管体制的架构，但从方案中看不出明确具体的监管思路和监管方式，需要在以后进一步细化。

方仁也表示，国家铁路局的核心职责是监管铁路运营，但短期内只是换了个牌子，“换汤不换药”，难以在实质上监管到位。“这么少的人，不可能事无巨细监督那么多铁路局。”他解释说，铁路运营是一个专业领域，主要依赖设备和技术，不了解铁路运营的设备和相关技术，很难进行监管。他认为，国家铁路局和地区铁路监管局的职能是负责制定铁路安全运营的规章制度和安全监管，一旦发生重大铁路事故，负责进行调查、分析和作出结论。日常的监管只能是抽查，抽查铁路企业执行规章的情况、调度命令等日常安全操作记录。

前述铁路系统研究人士对监管效果表示忧虑：在铁路监管部门与铁路运营企业之间、中铁总公司与地方铁路公司之间的体制没有完全理顺之前，由于铁路运营的专业性，能否监管好铁路企业，还是一个未知数；国家铁路局是拆分铁道部后组建的监管部门，其组成人员许多来自于原铁道部，自身也有一个身份的转变和监管理念的转变，原来是自己监督自己，现在是置身铁路之外行使监督职责。他表示，双方都要适应自己的新角色，国家铁路局是裁判员，铁路企业是运动员，不能混淆。

铁路法应该修订

作为铁路职工，大家已经习惯了铁路局的分分合合，接受采访时，几位铁路系统人士共同的感触是，一会儿分开、一会儿合并，老是变来变去，太折腾，铁路改革不能快点吗？

前述铁路系统研究人士认为，要避免折腾，必须在法律框架下约束铁路改革，法律框架包括以铁路法为主体的铁路法律法规体系。国务院撤销铁道部之后，立法机关首先应该修订的法律就是铁路法，并对相关法律法规进行清理。原来铁路法的主体就是一个铁道部，铁道部撤销之后，主体一分为三，政府监管和企业运营相分离，需要在铁路法中予以明确各自的职权范围。

赵坚对此表示赞同：铁路法肯定要修改，原有政企合一的模式已经滞后于改革实践。

铁路法自1991年5月实施至今已经22年，其间曾多方呼吁修订，但一直未能进入立法程序。因此，赵坚认为，修改法律是一个漫长的过程，当务之急是制定或修改铁路监管领域的法规规范。铁路监管的组织架构建立后，怎么运行、监督什么、如何监督，从“三定”方案中看不出来，需要制定一系列铁路监管办法，要针对通信信号、轨道线路、机车车辆、调度指挥等不同专业领域设置不同的关键监管环节和监管办法规定。