高额债务处置难 铁路改革寄望高层推动

2012年06月19日 02:23
来源：第一财经日报 作者：王子约

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“若按媒体报道将铁道部拆分为若干集团公司，巨额负债是集中销账还是打包到投资集团？”上述业内人士称，“跨路局的线路将如何清算划分？若实行自主定价难道要一条路几个价？”

扑朔迷离的铁路改革迟迟不现真身，半年间“被制定”数种改革方案的铁道部近日首次出面，对媒体曝出的改革方案进行辟谣。

上周，某财经媒体称铁道部将拆分为投资、建设、运营三大集团公司，三大集团成立后将划归国资委，铁道部仅专注于监管和政策制定。前日，《第一财经日报》记者致电铁道部新闻处，相关人士对报道内容予以否认。随后，铁道部官方正式发布回应，否定了相关内容。

而北京交通大学一位长期担任铁路改革方案制定顾问的专家向本报记者表示，随着国家在基建上的持续发力和铁道部债务的不断攀升，过去讨论的几个已有方案已不适应，成立三大集团作为较新的思路曾提供给参与方案制定的几个部委参考，但并没有消息证实已定为最终方案。如今的铁道部在债务、权力分配和清算等方面都还有许多死结，具体细则方案出台尚需时日。

改革方案虽未现身，但最近铁道部频频释放的“引资”和“放权”信号被业内人士认为是整体改革的前兆。某地方铁路局一位内部人士向本报透露，在政府“稳增长”政策的刺激下，铁道部正采取一切积极措施“保在建”。对于拆分为“三大集团”的猜想，他称可能性不太大。

权益重组与债务承担

上述专家介绍，从2003年至今，铁路系统的改革方案确实有许多版本，此前主流的有两种方向。一种为按地域条块切割，撤销地方铁路局，成立五大集团，各自运营，铁道部负责行业监管和法规政策的制定；另一种方式则是成立国家铁路集团，铁路局改为集团的下属公司。一直以来，虽具体方案未确定，但政企分开和政资分开是基本方向。

随着“十二五”时期基础设施建设开始发力，铁道建设的快速发展使铁道部负债急剧增长，这两种更倾向于运营改革的模式显得有些顾此失彼。按照投资、建设、运营成立三大集团公司，不失为一种更符合当下情况的选择。“不过，这种传言虽并非空穴来风，但并未最终确定。就此下结论太过草率。”上述专家称。

在媒体关于铁道部拆分“三大集团”的报道中，“铁道部将剥离经营业务，简化为单纯的政策和监管机构”这一信息的准确与否最受关注。“铁道部多年改革未果的老大难问题就在于他们不愿交出裁判权。因此，要实行将铁道部权利完全剥离的改革方案，其难度可想而知。”上述业内人士指出。

在现有的所有改革方案中，“政企分开”是被讨论得最多的焦点，而对如何分割权益等细节的明晰说法却甚少。研究人士称，“政企分开”思路在上世纪90年代就曾被提出，老生常谈并无新意。北京交通大学教授赵坚曾对本报表示，铁路改革并非一个简单的交接和更替，这其中最根本的是利益链条的重组，是一场权力的博弈。他认为，“政企分开”应是改革底限，因为只有政企分开才能碰触到“权”和“利”的根本问题，也是根治铁道部顽疾的结点所在。

权益重组这个结尚未解开，新时期的铁路改革又迎来另一个更头疼的危机——高额债务。几年的飞速发展让铁道部债台高筑，无论如何改，任何改革方案均绕不过“负债谁偿”的难题。数据显示，2011年末，铁道部负债总额已达2.4万亿元。中国银行国际金融研究所预计，铁道部2012年及2013年的经营现金流已不足以还本付息，扩大借债将导致资产负债率持续上升，到2013年资产负债率将达到67.41%。

如此大额度的债务在铁道部改革后将何去何从？按照政府部门债务的通常处置方式，由于铁路属于公共产品，铁路建设投资所形成的债务，理论上可以通过国务院发文实施行政剥离。但国家财政无法一次性将铁道部数万亿债务销账，各家商业银行也经受不住冲击。

“若按媒体报道将铁道部拆分为若干集团公司，巨额负债是集中销账还是打包到投资集团？”上述业内人士称，铁道部债务无论横向还是纵向都牵扯着多方利益。例如各路局之间的运营清算工作自2005年至今仍然没有一个完美方案。“跨路局的线路将如何清算划分？若实行自主定价难道要一条路几个价？”该人士介绍，铁路改革前期类似这样的基础工作还有许多，皆需一项项达成共识，而这其中，涉及债务和利益的部分是最难“谈拢”的死结。

寄望高层打破僵局

无论是“大部制猜想”、“网运分离”这两种主流改革方案，还是近日被报道的“三大集团”猜想，铁路改革消息一直靠“坊间传闻”传播。报道铁道部拆分三大集团的媒体称该方案是从“相关部委、铁路建设系统及相关大型国有企业的高层等多个消息渠道证实”获悉。本报记者采访的专家表示：“因为业内确实有很多机构在讨论铁路改革方案，还有许多专家参与建言，而这个方案本身也具有一定合理性。”

除去铁道部本身探索改革多年外，如全国人大财经委、国家发改委、财政部等与铁路改革密切相关的部门也在研究铁路体制改革。“铁道部作为部委与其他部委并没有上下级的关系，他们在各自的领域各司其职。从这个角度看，铁道部的改革要么是对自己下刀，要么只能寄望高层强制介入。”上述人士称要铁道部放弃垄断红利考验着中央的决心和魄力，真正实施起来难度还很大，具体操作细则更是千丝万缕。

虽说改革艰难，但铁道部近期频繁密集的动作仍被看作是积极信号。其中，司法两院移交地方，对民资进入不设限，招标完全放入地方市场等被认为是改革的破冰。而上述地方铁路局人士则认为由此认定改革已近“过于乐观”。“改革可以缓，建设不能缓。在资金危机和保建设的双重压力下，铁道部所有的精力目前都集中在‘保在建’。最近出台的政策意义都在吸引资金减轻压力，并无明显的自我动刀迹象。”他说。

国家发改委综合运输所研究员陈元龙对本报称，无论何种改革模式，只要是彻底有效的改革，必然牵动铁道部的切身利益。目前铁道部自身和参与制定改革方案的部门都有其软弱性和局限性，要实现铁道系统制度性的改革，只好寄望于高层强制介入。