对话专家：铁路体制改革关键在政企分开

2013年03月01日 08:48
来源：新华网

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国务院机构改革方案将提交十二届全国人民代表大会讨论表决，其中，交通运输大部制改革和既有交通管理部门的职能转变是方案中的重要内容。目前铁道部还未实现政企分开，铁路改革面临改革方案如何设计、铁路企业集团如何组建、铁路债务如何剥离分解、人员如何分流等一系列难题。长期从事铁路行政管理体制改革研究的专家张江宇在接受中国证券报记者专访时表示，铁路体制改革要注重效果、力戒形式，最关键的是要先将铁路政企分开。

中国证券报：在2008年国家大部制改革中，铁道部未并入交通运输部，当时主要观点是认为铁路运输系统具有独特性，比较复杂。当前铁路改革所面对的情况有所改变吗？

张江宇：交通运输管理体制改革只是取得了阶段性的成果，改革最大的难点在铁路系统。

目前，铁道部还未实现政企分开，铁路大建设还处于高潮，截至2013年2月，铁路线路在建总规模里程高达2.3万公里，铁路安全也需要磨合、加强，线路建设与线路运营之间存在大量的关联协调。在此情况下，第一步，求真务实的办法是扎实、有效的推进铁路政企分开，为实现交通运输大部制作准备。

针对铁路行政管理体制改革复杂的情况，2012年3月18日，国务院在《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》中确定：“按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。”根据此意见，铁道部在去年全面推进并实施客货运输组织等前期改革，为实现铁路政企分开做准备。

铁路之所以至今还未完成政企分开，更主要的原因还是铁路改革面临许多技术难点、难题，中央确定稳步推进的改革思路是一个非常准确的判断与定位，比较适用铁路系统。

首先，铁路是一个非常复杂的系统，它的建设、投资、运营三者关系紧密，因联网长短线路之间难以拆分，特别是运营的复杂程度，比一般的公路、民航、水运要复杂得多；二是全国铁路运营除大秦铁路、区域城际等铁路外基本是一张网，难以分割。运营具有联网、联动、联劳的特殊性，由此引起的统一组织、指挥、协调全路运输生产难以分割；三是管理运营效率与规模效益，在统一调度指挥下，铁路的管理运营效率高。从规模效益上看，线路保持在一定的规模下，效益高，缩小线路规模，如对线路拆分不当，自然损失了规模效益。

这些复杂的问题是客观存在的，铁路也需要经过一步一步的改革来解决这些问题。铁路体制改革最关键的是要先将铁路政企分开。

中国证券报：铁路体制改革方案应如何设计？

张江宇：铁路改革应按照“求真务实、减少震荡、效果为重、绩效提高”的原则进行。铁路体制改革方案设计的第一要务是要注重效果、力戒形式。针对目前的铁路状况，在整体改革框架设计上，应考虑政企分开、人员分流、铁路行政管理职能、铁路企业的组建、铁路的建设与发展等若干重要方面。

铁路实现政企分开后，在组建铁路企业集团时，是成立一个铁路集团总公司，还是成立若干专业集团公司，抑或是其他组建方案，则需要做详细的测算对比研究，不能草率从形式上做决策。因为不管是一个公司，还是若干公司，必须坚持的原则和考察标准是：改革后的铁路集团企业总体绩效必须是比原来提高，铁路基础设施必须按需建设，以适应并满足国民经济的发展；铁路投资来源必须更丰富，保证铁路建设稳步有序推进，不能有停工、延期等现象；铁路运营效率与运输效益应均有提高；国家需要抢险救灾、紧急等运输时，能及时组织、调度，高效完成政府指令的运输任务。

从铁路改革的方法与策略上讲，可遵循“分步推进、分类安排”来进行。

中国证券报：铁路改革应如何有序、分步、分类推进？

张江宇：铁路改革要有顶层的框架设计方案，在此框架下，要有分步实施的方案。

第一步，在既有的铁路系统中，实现政企分开。分开后的铁道部应按照建设法治型、服务型政府的要求，进一步实现职能转变，集中精力履行好政府监管、行业管理职能。铁路企业的组建可分两类情况来考虑：一是将目前不可拆的部分组建一个大的铁路企业集团总公司，负责铁路建设、投资和运营，包括国家开发性的线路和国防、民族性的铁路，负责管辖内所有运营线路的统一调度、指挥；二是将既有相对独立的线路成立铁路公司，如：大秦铁路、京沪高速铁路、京广高速铁路、沪宁城际铁路等线路已经具备实现市场化的条件。

第二步，铁道部剥离企业职能后，根据交通运输部、民航局、管道局内部职能整合的进展情况，适时撤并铁道部，组建新的国家运输部。

第三步，深化铁路企业集团总公司拆分改革。根据线路建设的进展与完善、线路市场化培育的进展程度，研究拆分总公司的路网。拆分方式有三个：一是直拆，将总公司按建设、投资、运营拆分，成立3个市场化的公司；二是横拆，将总公司按区域拆分，成立若干市场化的公司；三是将国家开发性的线路和国防、民族性的铁路成立一个公益性的国有铁路公司，由国家负责投资建设，委托其运营管理。具体哪一种方式最好，要通过评估、对比研究决定。

中国证券报：现在铁路发展中遇到很多问题，譬如管理机制、投资来源不足、债务负担较重等问题，铁路体制改革能否解决这些问题？

张江宇：目前铁路发展中的确积累了一些问题，当前铁路改革需要解决的问题主要有三个：一是铁路的效益和管理问题；二是铁路的投资来源和债务剥离问题；三是铁路运力短缺问题。通过铁路体制改革和管理机制、措施的逐步到位，将会有力地促进上述问题快速的解决。记者 孟斯硕

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