广东顺德经验：大部制改革应该实行政事分离

刘海波

广东顺德大部制改革，把41个党政机构调整到16个部门，党政合署办公，党政联动是顺德此次改革的一个主要特点。在领导决策层面，在区委核心领导下，建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制，全局性重大决策由“四位一体”(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责。日前，广东省委省政府正在推广顺德大部制经验，在全省25个县(市、区)进行深化行政管理体制改革的试点。顺德的改革经验，值得肯定和重视，也需要我们总结和回顾。

大部制应该实行“政事分离”

顺德大部制改革方案设计的一个主要考虑是：区县作为国家和省市决策的执行层，应考虑如何使得执行力更强。这样大幅度合并了机构，减少了领导岗位。同时，改革也要兼顾公务员的利益，改革的前提之一就是要把干部安排好。

完善公务员制度，对公务员进行分类管理，既能使执行效率更高，也可不用升官的办法就合理照顾公务员的利益和出路。

我国现行的公务员制度，不区分政务类公务员与事务类公务员。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员与事务类公务员。政务类公务员是政治家，他们更多地担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，因此，他们必须具有良好的政治素质、领导能力和广泛的民意基础和较高的公信力；他们的任命是政治任命，可以不拘一格，唯才是举，没有资历限制；其任职具有任期的限制；受到人民群众的广泛监督，人民群众的意见是考核评价的重要尺度。事务类公务员则是技术官僚，更多地担负着执行业务的管理，其工作属于技术性、程序性的具体事务，因此必须具有比较合理的知识结构、较高的行政能力和管理技能；其任职强调稳定性、经验和资历；可以在一个职位上长期任职；在工作中强调服从法律和上级的指挥命令，不需要直接对民意负责，主要接受上级的监督。

政务类公务员的产生和管理办法与事务类公务员不同。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首脑任命，负责执政党政策在政府工作中的贯彻执行，与执政党共进退；事务类公务员实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务，实行常任制。政务类公务员要讲政治，讲求政治道德，对政策有鲜明的立场和价值判断；事务类公务员需讲求职业道德，无论政策是什么内容，是否和本人政治倾向有冲突，事务类公务员的职业道德都是将之不折不扣高效执行到位。

现行的公务员制度设计，强调领导类公务员与非领导类公务员的分类管理，这和政务类公务员与事务类公务员的分类具有一定的相通之处，但以是否担任领导职务作为公务员制度建构的主要标准并不适合。政务类公务员当然都是领导职位公务员，但领导职位公务员中大量的并不属于政务类公务员，而是应按照事务类公务员的管理方式进行管理。例如，中央政府部门的司局长甚至副部长都应该是事务类公务员。实践中，对于很多应当按照功绩制进行考核选拔的公务员，却用民主竞聘的方式进行，反映了这种管理上的错位。

在大部制改革中，适当引入政务类公务员与事务类公务员“两官分途”的实质内容，有利于提高执行效率，照顾公务员的合理利益。实行“两官分途”，将淡化人们的“做官”意识。做公务员，极少数人是从政；大多数人只是选择了一个专门性的职业，在职业生涯中，薪酬和待遇可以逐步提高，但并无所谓升官进爵。

一个人做教师，职称可以从助教到教授，但一辈子从事的工作是一样的，为什么一个人不能一辈子从事科员工作？事务类公务员职业稳定，晋升有定规，有利于减少跑官买官和所谓的官场斗争、拉帮结派。对于县级政府广大事务类公务员来说，将有更好的职业前途，其道理不难明白。一个高中教师，无论在县城中学还是京城中学，职业前景都差不多；一个事务类公务员，无论是在中央部委服务，还是在县政府科局服务，也理应如此，因为都是从事提供公共服务的专业工作。这种情况下，一个资深科员的工资高于县长是完全可能的。

政务类公务员当以执政党理想“全心全意为人民服务”来要求。事务类公务员的管理不断专业化，强调职业道德，切合多数人的实际思想水平，也有利于执行效率的提高。

政治改革的重点是党政联动

我国政治的特点，决定了我国县(市、区)政府的双重性。

一方面，县级政府是中央与省、市政策主要的执行机构，是它们的行政下级。我国中央政府缺少自己的执行机构，我国中央行政机构国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的机关。这些部门的职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行。实际上，我国的国务院主要起一个政策的宏观调控和指导以及总的最高的监督职能，中央的政策是通过中央—省—市—县—乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的。不仅中央政策的执行，就是省市政策的执行也依赖于县。

另一方面，县是我国最基本的地方性实体，是具有政治色彩的地方单位。县的历史最悠久、行政区划最稳定。我国的省，在人口和疆域可以和欧洲强国相提并论，但不是提供地方性公共品的合适规模单位。地方性公共品限于一定的区域，只有特定的人群才从办理这些事物中受益。我国的县、市(只包括市区)，基本上是提供地方性公共品的合适单位。地方政治主要在县，县政府是最具地方性的政府。

上级层层压担子、派任务，最终都落在县一级，同时，县域群众的期望和诉求，要在县级权力机构中得到反映，要依靠县级政府解决。所以，在中国，县级政府改革，具有极端重要性并且必然面临复杂困难的情况。县级政府改革不能仅考虑执行效率，这不仅是行政机关内部的改革。

顺德大部制改革，在领导决策层面，在区委核心领导下，建立了党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由“四位一体”(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责。广东在推广顺德经验中，要在县委建立罢免撤换制度。通过党的建设，来改善地方政府的决策体制或政治体制，在我国是现实可行的，也是有效的。

党的领导机制在形成决策过程中是有着制度性的缺陷，党的决策和议事机构并没有实体机构化，也没有日常化。党的各级代表大会，党委会这类机构仅仅是会议形式出现，党的领导直接体现在以行政首长的角色行动。这很容易造成党机构和政府机构在工作程序上的冲突，很难厘清党政关系。其结果往往是：政策制定缺乏审议性，难以深思熟虑考虑公共利益，相反却为部门利益、特殊利益集团背书；人事任免难以公开透明；行政部门的预算失去控制。

党的领导是其领导机构如各级党委会作为一个整体，对重大方针政策进行审议和深思熟虑，并拥有相应的手段保证这些政策的实施，每个成员只能共享整体权力，而不是党委成员们分别拥有某种权力主要是行政权力和优惠，认为这些特殊的权力的总和就是党的领导。当许许多多的党员拥有在各自领域的特权，党作为整体的执政基础，实际上在他们的日常活动中已被破坏。

党政分开不是党同政治分开，而是党的领导机构不能成为行政组织。在我国，党的领导机构是各级政府决策部门的主要部分。通过党的建设，实现党代会、党委会的机构化、日常化运转，应有专职委员日常驻会；要充分发扬党内民主。党的委员会职权包括：重大方针政策的审议、重要人事任免的审议、财政预算的审议，监督党委常委会和行政部门首长。党委常委会作为决策与行政的融合部门，既监督政策的执行，同时领导政策的制定，相对独立于党代会与党委会，但受到后者的约束。

作者系中国社会科学院法学所副研究员

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