2011年02月26日 16:52
来源：中国青年报 作者：张 蕾 王俊秀

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“户籍制度改革要让农民得到实惠，但是现在很多地方的改革不是着眼于解决问题，而是谋取农民手中土地的利益。”在1月8日举办的2010中国改革年会上，中国社会科学院研究员于建嵘表示，“很多地方户籍改革的动机是想拿农民的土地，而不是促进社会人员的自由流动、改变城乡二元结构。”

这一观点得到与会多数专家赞同。中国人民大学经济学院教授陶然提出，户籍改革应与土地改革联动。

户籍改革不能光琢磨农民的土地

于建嵘认为，目前很多地方的户籍制度改革存在问题，是因为户籍制度背后的东西没有剥离，附在户口上的择业、薪酬、医疗、教育、住房待遇、社会保障、福利等没有剥离。城镇化道路必须进行配套的战略性改革，建立城乡统筹的、每一位居民或公民都能享有同等公共服务的体制。

“公共产品的供给虽然不能一蹴而就，但是方向一定要明确，不要天天琢磨农民的土地。如果农民自己愿意把土地转移出去，那地不就自然能出来了么？”他说。

“现在的一些城市化其实是假的，因为很多人没有城市户口。”陶然认为，当前户籍的真正内涵是以“住房、低保、教育”为核心的公共服务，户籍制度改革本身是一个目标而非手段，简单地“宣布”取消城市与农村户口，很难有什么现实效果；而手段恰恰需要跳出户籍之外，以“土地-户籍-财政”联动改革探索公共服务的筹资创新。

应让“土地的城市化”为“人口的城市化”服务，进而促进更多农村劳动力向城市转移。”陶然说，“此举从短期看，可以缓解低端劳动力短缺，有助于应对劳动力成本上涨。从长期看，将有利于建立公平健全的公共服务制度，实现产业升级和持续增长。”

户籍和土地联动改革

对于把土地和户籍两项改革进行联动的建议，于建嵘表示赞同。

“获得更多建设用地指标的沿海城市应更多吸纳非户籍常住人口为本地城镇户籍人口。”于建嵘说，“全国统一城市建设用地指标，建立地区间土地利用指标的交易机制，让农村由于宅基地整理和复耕而增加的建设用地指标可以在地区间重新配置。但在此过程中，土地的再配置与户籍改革联动，哪里要更多的建设用地指标，就必须相应增加本地新增户籍人口的数量，特别是要接纳那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。”

对于一些城中村，陶然建议，政府完全可以对村民保有的那部分土地，发放国有土地使用权证，然后村民就可以组织起来获得银行土地抵押贷款，或引入社会资本，建设住房与商业地产。政府同时还可以约束这类房屋一定时间内不能作为商品房售卖，而只能作为面向不同层次群体的出租房。“这样城市出租房的供给机会增加，租金也不会太高，地方政府也就未必需要大规模地建设廉租房或者公租房了。”

对完成改造城中村，特别是作为外来人口居住的城中村地段，政府可逐步考虑在那里建一些公立学校，接受外来人口子女入学。在通过上诉机制解决外来人口住房问题和子女教育问题后，户籍制度改革就完成了实质性突破。

户籍改革可渐进完成

陶然还建议，为防止出现政府短期内为所有流动人口提供服务而财力不足的局面，要为流动人口加入城市户籍设置一定的“准入标准”，为达到该标准的迁徙人口建立一个“城市户口福利包”。

“城市户籍准入标准”可制定为：在该城市就业2～3年，累计6～12个月的月均收入超过个人所得税免税额，缴纳“五险”满2～3年。对于一些特大城市，可另设一些稍高、但也不能太高的收入和居留时间标准。

“福利包”应该包括城市最低生活保障、住房补贴性安排(包括经济适用房和“两限房”的购买权，廉租房及公租房的租用权)，子女义务教育公立学校入学权利，民办学校义务教育入学补贴等。

其次，将该福利包与农村的耕地承包权挂钩，让农民在两者之间拥有自主选择的权利。达到“城市人口准入标准”的农村迁移人口，在自愿的基础上(无偿)放弃其在农村的耕地承包权，就可获得迁入城市户口并且享受“城市户口福利包”；不愿意放弃耕地承包权的农民工则只能获得子女义务公立学校入学权，不享受其他福利。

陶然认为，户籍改革需要一个循序渐进的过程。由于城市户口准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以对不断增加的劳动力收入而言，标准实际上是逐渐降低了。当最终留守农村者收入也达到“城市户口准入标准”所要求收入的时候，户籍制度的改革就彻底完成了。