转换土地财政模式成为财政改革关键(2)

2010年09月27日 23:11《21世纪》【大中小】【打印】共有评论0条

最近几年政府加大了“民生”方面的投入，但总体来看这方面的投入仍相当不足。如，从1993-2006年的14年间，我国文教科学卫生支出占国家财政支出总额的比例从1993年的21%下降至2006年的18%。行政管理费占国家财政支出总额的比例从1978年的4.7%上升到2006年的14%，如果再加上用于行政管理方面的基建等支出大约在20%。又如，近几年我国房价暴涨，而政府承建保障性住房，是实现“居者有其屋”的重要政策措施，但我国在这方面的投入严重不足。2009年中央财政用于保障性住房的支出仅占当年本级财政支出的0.4%，而发达国家的这个比例一般是1%-3%，香港2006-2007年度用于这方面的支出约占特区政府总支出的6%。可见，尽管这几年这方面的支出不断增长，但与国外相比，仍存在巨大差距。正是这种政府提供基本公共产品和服务与宏观税负水平的不对称，才使得纳税人产生税收负担偏重的感觉。

分税制改革下一步

《21世纪》：1994年分税制改革的背景和目标是什么？“省直管县”、“乡财县管”等方式正推动五级财政向三级财政转化，这种“扁平化”的趋势对于目前的中央地方税收格局将产生怎样的影响？

杨志勇：分税制改革的背景是政府直接掌握的资源数量过低。当时财税改革的目标是提高两个比重，一个是财政收入占GDP的比重，二是中央财政收入占全国财政总收入的比重。财政收入占GDP的比重，在1995年达到最低点，也就是10%点多，这是从1978年以来最低的，现在提高到20%左右。分税制实现了财政收入恢复性的增长。分税制实行后，中央财政收入占全国财政总收入的比重提高，给政府履行基本责任提供了财力保证，也加强了中央政府的调控能力。总的来说，1994年分税制改革的目标已经基本实现了。但是，改革当时设定的目标之一就是中央多拿地方少拿，所以自然就出现了地方财政一系列问题，而且当时的改革中央和地方之间也只是规定到中央和省一级，省以下没有规定。

近年来，为继续深化分税制改革，“省直管县”的改革旨在减少财政层级，原则上可以节约管理成本，保证县一级的财力。但是我国的行政管理体制非常复杂，省直管县会碰到体制方面的约束。很多地方的省直管县管的是穷县，地级市把财政状况好的县变成了县级市，或者改成区。另外，在转移支付制度没有解决好的情况下，如果一个省所管辖的数量多，省一级财政部门可能就要疲于应付。而且，尽管有的地市级政府不管县财政了，但是在事权上地市级政府对县政府还有行政力，因为县的人事、组织关系等等都是在市级政府。所以，财政上的改革必须配套以行政体制、行政区划等方面改革，不然效果会大打折扣。

《21世纪》：随着土地财政和地方融资平台规模不断扩大，地方政府财权事权不匹配的矛盾日益凸显。如何评估当前地方政府的财政收入能力？新一轮分税制财政改革如何推进？

杨志勇：地方政府财政收入的能力，各地有各地的情况。比如土地财政，发达地区的土地值钱，落后地区的土地却价格低廉，卖地能够获得的收入很有限。土地财政的本质是把土地使用权转让带来的财政收入。世界上很多国家的经验表明，地方财政基本上一般都是土地财政，只不过发达国家主要靠的是房地产相关的税收。所以，现在地方政府的财政改革，关键在于转换土地财政模式，既然要求地方政府承担责任，就要赋予他们对应的财权或者财力。

地方融资平台的背后也是地方政府缺钱的问题。目前地方政府在收入方面没有税权和发债权，只能通过其他渠道进行融资，难免有不规范的操作。当然，目前地方融资平台规模很大，这跟反金融危机的政策是有关系的。禁止地方发债，带来了形形色色的债务，且这样的债务信息不充分，财政风险易低估。当地方财政无力还债时，出于维护社会稳定的考虑，债务风险很可能转嫁给中央政府。与其如此，不如在规范已有的地方债，特别是地方融资平台的基础之上，正式启动地方债制度，允许地方政府发债。由国情所决定，地方政府发债宜选择日本模式，不宜选择美国模式。地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准，以统一公债市场，防范财政风险。

推动建立“民生财政”

《21世纪》：在税源数据和征管技术等方面，应该推行哪些改革和技术创新？

安体富：税收征管的现代化，主要是指征管手段和征管的法律制度的现代化。我们可以借鉴几个国外经验。