先行者：成都探出一条土地市场化改革路

2010年09月27日 23:16四川新闻网-成都日报【大中小】【打印】共有评论0条

2007年，成都城乡统筹的改革经验引起了北京大学国家发展研究院院长周其仁教授和他的同事们的浓厚兴趣，3年来，周教授多次莅临成都，对成都的城乡统筹进行了深入系统的研究，“成都经验对我们的吸引力首先来自城乡统筹的全局意义。从空间上看，中国不是城就是乡，所以城乡统筹虽然只有四个字，却代表了国民经济的全局。成都市从2003年开始，就把城乡统筹作为地方施政的纲领。七年过去了，在成都这个地方发生了很多新鲜事，创造了综合改革的丰富实践经验。”近日，周其仁教授在成都参加全省统筹城乡农村产权制度改革培训会，向与会者系统介绍了我国土地制度改革的背景和成都统筹改革的经验。会后，周教授接受了本报记者的专访。

“级差土地收益”是一所伟大的学校

“成都的改革实践给我们第一个启发就是充分认识和利用土地级差收益这个规律，来为城乡统筹和国民经济发展服务。”

周教授说，成都的实践表明，充分利用级差土地收益规律，不但可以更合理地配置城乡空间资源，而且可以给城乡统筹提供坚实的资金基础和工作平台。在成都已大范围展开的“国土整治(包括农地整治和村庄整治)的经验中，我们看到推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于城市化推高了的土地收益；通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，又经由“占补平衡”和“增减挂钩”，进一步推动土地资源的集约利用，从而释放出更多的级差土地收益。这说明，惟有城乡统筹才可能形成城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，才能在城市化进程中更集约地利用日益稀缺的土地资源，并为更公平地分配级差土地收益提供经济基础。

“确权”是土地流转的前提与基础

“人们知道，级差土地收益是在资源的流转中产生的。因此，要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。” 周教授认为，成都的实践让大家注意到，还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。

“成都市2003年提出通过‘三个集中’来推进城乡统筹，到2008年提出推进全面的农村产权改革，其首要内容就是确权。这里讲的确权，不仅限于明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。” 周教授经过认真研究后也认为，如果不以确权为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，却很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会，那样就背离了城乡统筹的初衷。

“我们在调查中看到，提出确权不容易，认真执行更艰难。这是因为多少年来我们对农村土地资源就没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定。” 但是，成都经由试点，摸索出一套实际可行的确权程序。其中最为人称道的，就是发明了“村庄评议会”(有的地方叫“村资产管理小组”)，把历史上担负过村庄公共管理责任的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。由此，农村产改的确权，已从一个比较抽象的口号，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、最后由县级人民政府颁证等环节组成的可操作程序。

周教授说，经验表明，以确权为基础的土地流转，才能实现同地、同权和同价。这个逻辑顺序不可颠倒，否则一哄而起的土地流转，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。成都的确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。

探索改革现行国家征地制度的现实途径

“成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的小调整，而且涉及现行国家征地制度的根本变革。”周教授说，成都经验很重要的一个方面，就是探索一条改革国家征地制度的现实路径。实现这一路径，大概有这么几个环节——

第一个环节，在征地制度框架内，主动改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿,通过占补平衡和挂钩项目从成都的土地收益中，逐步拿出一个越来越大的数目，返还农村投入土地整治。从经济道理上说，提高征地所得的返农比例，就是提升征地的成本，终究会发生抑制征地需求量的效果，与“逐步收缩征地范围”的战略意图是相容的。

第二环节，适当扩大征地制度的弹性。譬如都江堰市向峨乡，那里在灾后重建腾出了三千亩非经营性建设用地，复垦后新增加的耕地留在原处，但农村建设用地的指标却可以到附近的双流县换回6亿元重建资本。从向峨乡到双流县的距离这么远，实际上就是扩大了挂钩项目的半径，以实现更高的级差地租收益。

第三环节，寻找保护耕地的新机制。现行征地制度高度依赖行政权力配置土地资源，除了保证级差地租集中为城市化的资本之外，还有一点就是方便用行政权力来贯彻保护耕地的政策目标。所以，任何对现行征地制的改革，倘若不能找到保护耕地的新机制，就难以被接受。成都市完全知道这个硬约束，所以成都改革经验很重要的一个方面，就是从地方的土地增值基金中每年拿出26亿人民币，直接通过补助农民的民生而保耕地。这至少反映了地方的努力，从地方性的土地收益中拿出一个数目来保耕地，为大规模利用市场机制、充分发挥级差地租规律创造条件。

最后一环，缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。成都的改革实践面对现实而不是回避现实，在坚持城乡统一规划、严保耕地的前提下，在改革试验区的框架内，大胆而又谨慎地为农村建设用地入市提供创新的合法通道。特别是在利用级差土地规律进行灾后重建方面，进行了开创性的有益探索。成都的经验说明，农村集体建设用地可以在中国的城市化、工业化中发挥更大的作用。要统筹城乡、建立统一的土地市场，就不但不应该歧视农村集体建设用地入市的权利，而且要为集体建设用地公开、合法、有序地入市，创造更完备的条件。

努力找寻新的平衡点

“众所周知，土地资源具有空间上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于种地，用于建工厂就不能用于盖酒店。由于利益矛盾与观念的双重纠缠，在土地问题上常常包含对立的看法。这也是改革土地制度的困难所在。”周教授说，成都给我们的启发是，千难万难，也要尽最大努力找寻新的平衡点。这是因为，在我国急速的城市化过程中，只要更充分发挥级差土地收益规律的作用，人们总可能找到更多的办法来使各方的利益都比原来的状况有所改善。这个基础是存在的，问题能不能充分反映到观念上和改革的策略选择上来。无论如何，要坚持寻找新的平衡点。比如耕地和建设用地，两者之间当然有矛盾。但它们之间就截然没有统一性？成都的经验证明还是有的。因为耕地的产品最后卖到哪里去？农业落后有很多原因，其中一个重要原因是城市远不够发达，所以既没有足够的需求，也无从对农业提供现代技术、资金等投入。成都就坚持在对立的统一中寻找新的平衡点，譬如耕地资源外，还有大量集体建设用地远没有得到充分利用，在城乡统筹的方略下，可以做到既通过保护耕地直接保护农业，又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展。看到对立，也看到统一，就能够找到新的平衡点。

对于农村建设用地特别是农村居民自用的宅基地，人们担心如果允许流转，会不会造成农民的流离失所。这种担心有根据。但是在成都，我们也看到，深入下去就不难发现这里面有一个量的临界点：保证农民的居住权，包括那些进城务工失败了再回乡的农民的居住权，人均30-35平方米的宅基地怎么也是够用了，事实上，政府规定的农村宅基地面积，也就是人均30平方米。可是在事实上，由于多年集体福利分地，谁不多占谁吃亏，农民实际占有的宅基地面积大大超过人均30平方米。成都怎么找新的平衡点？就是把农村人均150平方米、或者130平方米居民占用的建设用地分开处理，其中人均30-35平方米的那部分用来保农民的居住权；余下的部分确立为“其他农村建设用地”，经由合适的程序可以释放出来进入流转。