2011年04月01日 19:10
来源：财经国家周刊 作者：刘琳

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改革顶层设计

“十二五”时期，改革进入新阶段。今后十年，是中国仍可以大有作为的重要战略机遇期，能不能冲破“中等收入国家陷阱”，能不能真正进入可持续发展的良性轨道，利益分配与利益格局能否调整到位至关重要。

也就是说，改革走到今天，需要对各种利益关系进行一次梳理。不厘清利益关系以及相应的分配机制，改革就难以真正推进，也无法真正实现“调结构”与“可持续”。

调整利益格局，牵一发而动全身。这，恰恰需要对改革进行顶层设计。尤以三个方面为重：

政府与国企的关系。通过提高国企分红，建立国有资本经营预算，并与公共预算相衔接，一方面限制垄断性收入，另一方面让分红通过公共预算增加全社会公共品供给，使低收入群体能够更充分地分享收益。在这个意义上，“政府和国企”的利益关系调整，隐含了收入分配改革之意。

中央与地方的关系。事权财权匹配不合理，导致地方过于追逐GDP，社会基本公共服务的提供相对滞后，同时加剧了经济结构的扭曲，这与“十二五”转变经济发展方式存在内在的冲突。

中国与世界的关系。人民币国际化越来越被看作中国与世界关系的一个重要视角，但人民币国际化的意义显然不仅如此。当中国站在全球的角度配置金融、资本和资源要素时，中国与世界的利益关系将更为深入，其风险也会更高。如何重构上述三大利益格局，成为“十二五”及今后更长时间内转变经济发展方式这一主线的突破口。深水区的改革，会直指利益格局的调整，复杂程度和难度都相当大，正如十七届五中全会关于“十二五”规划建议所指出的：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。”

政企账本的“十二五”悬念

“在去年下半年的政策预案中，垄断性央企红利上缴比例本来定在30%。”一位曾参与《国资法》制订的专家组成员说，“最后折半，是因为部分央企及相关部门的博弈力量太强大。”

文/《财经国家周刊》记者 刘琳

政府与国企账本

政府与国企之间，是本算不清的账。

如果说，在国企困难的那些日子，因为改革重组，无法上缴红利还说得过去。1994年国务院决定允许国企保留税后利润，虽然国企集团公司的母公司一般都从子公司收取分红，但并不需要交给它的股东——政府。

如今形势大为不同，许多国企盈利能力已超市场平均水平。2010年国有企业累计实现利润19870.6亿元，同比增长37.9%。以2007年为例，非金融类国有企业总利润占到GDP的7%，相当于当年中国资本形成的1/6。如果将其全部纳入预算，当年政府财政收入将会增加1/3。

如此高的利润在国企体内循环，在经济增长顺周期下，导致无边界扩张、央企投资过度、垄断工资等诸多问题，也就不足为奇。国企分红不上缴或者分红比例低，直接影响国有企业改革的深化，国家与国企分配关系失范，也不利于提升政府宏观调控能力。

更重要的命题是：在经济增长顺周期下，大量国企利润不分红，花掉了，一旦经济增长进入逆周期，亏损最后仍需国家和社会买单。

国企不分红的状况在2007年发生了变化。第一个国有资本经营预算也于2008年开始进行为期3年的第一轮试点。试点的一项重要原则是，建立国有资本经营预算与公共预算的衔接，但至今未能落实。两个预算之间没有资金流动和往来。国家与国企之间的账本处于不均衡状态。

“十二五”开局前夕，国有企业利润这块不断做大的蛋糕如何分割，再度成为焦点。

2月22日，国资委副主任邵宁表示：“2011年部分央企利润上缴比例从原先5%和10%两档，提高至10%与15%。2010年，央企国有资本收益测算值为600亿元出头。2006年到2009年间，国有资本收益为1686亿元，其中54%用于中央企业重组。”

《财经国家周刊》记者从财政部、国家发改委以及曾参与《国资法》制订工作的专家组成员处获悉，“十二五”期间，依靠自上而下的制度改革，通过各种方式继续提高国有企业红利上缴额度，将成为国企改革普惠于民的一个突破口。

国资委最新数据显示，2010年国资委监管的央企利润总额为11315亿元，其中归属于母公司的净利润为5621亿元。

央企及国企利润连年攀升后，在房地产等领域的大规模投资，以及部分企业员工收入的非理性高涨，成为近年来这些企业饱受诟病、甚至被指形成特殊利益集团的重要原因。热议背后，是对国民收入分配格局调整的期待。

记者曾于2010年从人力资源与社会保障部相关人士处获悉，“十二五”期间收入分配改革的主要发力方向为“控高”与“提低”。在2010年没有出台却多次修改的收入分配改革征求意见稿中，“将垄断企业利润向低收入群体转移”，作为调整两端收入的路径之一。

专家分析，被社会舆论指责的央企及国企盲目投资与提高自身福利的热情，央企利润投向公共福利路径的缺失，是这一问题链条的最后一个环节。关键的上游问题在于，手中“余粮”庞大的央企及国企，作为市场主体，存在难以抑制的追求资本升值的冲动。

遏制这一冲动与调整分配秩序，重点在于收紧上游过多的“余粮”，重置政府与国企之间的账簿格局，通过自上而下的立法过程与制度改革，构建一个国企利润普惠于民的通道。

记者了解到，“十二五”期间加强“余粮”上收，将主要体现在提高国有资本金上缴比例、拓宽国有资本金预算范围、做好国有资本金支出三个层面。这需要跨越不同部门进行整体规划与总体设计。

待定的时间表

“在去年下半年的政策预案中，垄断性央企红利上缴比例本来定在30%。”一位曾经参与《国资法》制订的专家组成员对记者说，“最后折半，是因为部分央企及相关部门的博弈力量太强大。”

2010年底，财政部公布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，将央企分为四类，第一类企业包括石油、石化、电信、电力等15家垄断型央企，其红利上缴比例从之前的10%提高到15%；钢铁、贸易、运输等一般竞争性行业的央企被划分到第二类，上缴红利比例提高5个百分点，达到10%。

与2007年初征国有资本金收益时有所不同，目前财政部把军工企业、设计研究类企业、中央管理出版类企业，以及部分部属企业也纳入缴纳范围。这些企业目前有33家，划分为第三类，统一按5%的比例上缴；第四类企业则为中储棉和中储粮两家目前免缴的央企。

对此，财政部科学研究所所长贾康说，目前央企红利上缴水平不仅低于上市公司股东分红的普遍份额，也低于其他国家国有资本金收益上缴的“国际惯例”水平。他说，“提高央企的国有资本金收益上缴，不仅能够遏制央企盲目投资的冲动，也对国民收入分配的调整有重要意义。”

据上述《国资法》专家组成员介绍，由于从1994年开始的央企只上缴税收、不上缴红利的政策执行达14年，2007年央企红利上缴试点启动之时，遇到了来自央企及相关部门的较大阻力。“我们采取自上而下的路径，使政府和领导调整观念，意识到央企上缴红利问题的重要性。”但他表示，“比例定在什么水平，是各相关部委与央企讨价还价的结果。”