媒体称铁路总公司可能迅速成垄断巨头 绑架政府和公众

2013年04月08日 14:20
来源：《财经》杂志 作者：李其谚

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莫蹈电改覆辙

如果不及时进行市场化整体改革，中国铁路总公司可能迅速成长为垄断巨头，并反过来绑架政府和公众

科幻小说中不乏这样的场景：科学家研究制造出一个怪物，当它脱离懵懂，开始长大时，主人就越来越无法控制；它最终长成庞然大物之后，就要反过来绑架和吞噬主人。

在经济领域，这是垄断企业的写照。

谁也不怀疑中央政府实施政企分开改革的良好初衷。但业界普遍担心，仅实施“半步改革”，一家独大的中国铁路总公司会迅速成长为难以监管的“经济怪兽”。

从3月10日《国务院机构改革和职能转变方案》公布，到铁道部撤销，再到铁路总公司建立，前后仅用一周时间。机构改革方案特别指出，国家将继续深化铁路企业改革。然而，根据随后下发的《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，所列明从2013年至2017年铁路系统改革的实施计划，仅有组建中国铁路总公司一项。

多位接近决策层的专家均表示，近期中国铁路总公司没有明确的拆分计划，国有铁路系统一家独大的垄断格局将持续一段时间。

在这种体制下，政府能否有效率地监管这家垄断企业？

根据《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》，原铁道部对所属18个铁路局(含广州铁路集团公司、青藏铁路公司)、3个专业运输公司及其他企业的权益作为中国铁路总公司的国有资本。中国铁路总公司注册资金为10360亿元，不进行资产评估和审计验资；实有国有资本数额以财政部核定的国有资产产权登记数额为准。

这意味着，铁路系统的资产监管从一开始就是笔“糊涂账”。当全国的财经媒体都忙着采访专家、机构、审计部门，试图帮着铁路系统理清账本时，连原铁道部自己也不能准确地提供资产和负债的具体情况。

为了迅速完成改革任务，铁路总公司成立时暂不进行资产评估和审计尚可理解。

然而，如果资产和负债摸不清楚，政府对体格庞大的铁路总公司监管必然先天不足；连成本和收益都无法掌握，当垄断企业以“票价过低无法补偿成本”“历史包袱重”“有利于公众长远利益”等理由宣称亏损，不让涨价就怠工停运的时候，政府恐怕只能在涨票价和巨额财政补贴之间做出选择。

这不是改革危言，这是另一个基础行业——电力工业的惨痛教训。

1996年，电力行业实施政企分开改革，成立国家电力公司。业内人士也曾对其给予极高期望。然而，政企分开后的国家电力公司仍是当时中国最大的企业集团，控制了全国几乎所有的电网和约60%的发电资产，并且电力调度权非常集中，可谓发电、输电、配电和供电四个环节高度一体化的“巨无霸”。到2000年底，国家电力公司总资产1.8万亿元，占中国电力行业2.5万亿元总资产的72%；2001年实现销售收入4003亿元。

电力业内人士回忆当时的情况说：“中国电力公司就基本上是电力行业，它制定的标准就是国家标准，某种程度上，手握大权的总经理的位置比部长还要实惠。”

铁路和电力行业具有高度相似性；都具有天然垄断的“运输网”；在无区域比较的情况之下，都容易形成技术和成本的垄断壁垒；整个产业的运行都有一个中枢神经——调度，而且调度权集中在垄断公司手中，依靠调度权可以轻易将竞争性的民营企业挤出。这些特点导致的后果也如出一辙：政府对公司的监管处于乏力状态。

一喊饿就有奶吃，企业便匮乏动力降低成本、提高效率。

原国家电力公司总经理出逃之前，在公司的年度工作会议上发言称：“公司面临较大的财务风险。经营管理比较粗放，企业之间财务状况不平衡；城农网建设与改造的成本和还贷压力越来越突出；电费回收难度加大；部分企业特别是施工企业社会负担沉重，市场竞争力不强。”

未过多久，该总经理就“神秘失踪”。而审计署对原国家电力公司领导班子进行任期经济责任审计的结果堪称“触目惊心”。审计署的报告称，1998年-2002年期间，该公司损益不实情况比较严重，累计少计利润78亿元。更为严重的是，因为决策失误该公司国有资产遭受重大损失，涉及金额78.4亿元，其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成的损失或潜在损失就达32.8亿元，占42%。

一边是负责人轻易“违反决策程序或擅自决策”造成重大损失，一边是“哭穷”要补贴，这与高度垄断和缺乏监管的体制密切相关。

种种问题不是偶然，亦非个案。当政府监管乏力时，低效率、利润“沙漏”和哭穷，是这类垄断央企的“三板斧”。

更重要的是，当垄断利润将其滋养成巨无霸之时，它往往会有冲动绑架公共利益，进而制约下一步改革。

2000年，电力体制改革需要进一步实施，就遭到了中国电力公司的坚决抵制，称如果拆分国家电力公司，就会破坏电力系统的安全运行，把电力搞乱，把社会搞乱。甚至在中央作出电改决定之后，高层次的改革研讨会上有人声称：“刚有几度电用就忘乎所以？什么厂网分开，竞价上网，资本主义的那一套，学它做什么？”

当时，反对改革的舆论制造者提出所谓“十年之约”。改革之锤落下之后，垄断者还利用强大的博弈能力延缓方案的上报时间，改变方案内容，以“安全性”“公益性”说辞影响决策。如果决策者没有“壮士断腕”之决心，是万难将改革推进的。

有花堪折直须折，莫待无花空折枝。

鉴往知来，中国铁路体制改革既有国际经验，又是全民共识，正是最佳改革时机。与其等“怪物”长成，重蹈电改覆辙，莫若抓住时机，将改革尽快推进到位。

作者为《财经》主编助理

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