城镇化发展规划编制完成 推人地挂钩

2013年01月29日 08:34
来源：中国证券网

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[编者按]《经济参考报》记者日前独家获悉，由发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制的城镇化发展总体纲要———《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》已经编制完成。

城镇化将推“人地挂钩”新政

地方两会收官在即，城镇化成为各地两会上的焦点。与此同时，城镇化发展十年总体规划也已下发地方，进入征求意见阶段。值得注意的是，与之前城镇化“摊大饼”方式不同，此次城镇化更强调“人”，其中特别提出探索实行“人地挂钩”政策，以推进更有质量的城镇化。

《经济参考报》记者日前独家获悉，由发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制的城镇化发展总体纲要———《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》(下称《规划》)已经编制完成。

据了解，对于作为城镇化核心问题的土地制度，《规划》指出，按照管住总量，严控增量，盘活土地存量的原则，创新土地管理制度，优化城乡土地利用结构，有效化解城镇化进程中建设用地需求和耕地资源保护的矛盾。

《规划》指出，在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

“现在各地做城市土地规划时虽然也把自身的人口增长作为一个大目标，但实现人口增长是为了‘地’而不是真正为了‘人’。”中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣告诉《经济参考报》记者，此前包括重庆、成都在内的建设用地增减挂钩的试点，在市场上交易建设用地的指标，也只是为了把土地拿过来，并没有真正和人挂钩。

张凤荣指出，城市的建设用地增加了，产业发展了，但大量农民工没有被纳入城市户口，只留下劳动的剩余价值，他们的社会保障却被甩到了原来的输出地，这是典型的发达地区剥夺欠发达地区。同时，如果土地城镇化了而人口没有城镇化，将来还会造成土地的闲置和浪费。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令接受《经济参考报》记者采访时分析说，2011年我国城镇化率达51.27%，据此计算我国城镇人口已达6.9亿，但是，2011年年底中国农村户籍人口是9.3亿，这意味着城镇人口数量仅为4.2亿，因此，我国城镇化水平至少要减掉三分之一。

乔润令表示，值得注意的是，我国在城镇化建设和推进过程当中，农村建设用地总量不减反增，这说明土地城镇化快于人口城镇化，城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度。

“现在地方政府争要建设用地指标，但‘要地’是为了‘以地变钱’，为获得更多增值收益，并不是真正的城镇化。因此，如果真正能够实现建设用地指标和人结合起来，将能够扼制各地‘摊大饼式’的盲目城镇化。”张凤荣说。

此前，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。

事实上，河南省已开始在“人地挂钩”方面先行先试。此前河南省政府工作报告中就明确指出，有关部门正抓紧制订“人地挂钩”具体实施方案，在确保耕地不减少，不影响农业和粮食的同时，通过综合的土地整治来支持新型城镇化、新型工业化。

在盘活“存量”土地方面《规划》还指出，强化人均建设用地指标控制，提高建成区人口密度。强化重点工程建设项目用地标准控制，提高工业项目用地产出强度和容积率门槛。与此同时，建立闲置土地利用、低效利用土地二次开发的激励约束机制，推进旧城镇，旧厂房、旧村庄改造，提升城镇存量土地开发利用强度。

另外《规划》提出还应合理控制城市用地规模。按照密度1万人每平方公里的标准条款城市群新增用地，建立城市群内城市建设用地指标调剂机制，严格控制特大城市和小城市新增建设用地，合理保证生活用地，提高生态用地比例，优先保障基础设施、公共服务设施和保障性住房用地。

“我们需要的不是出现越来越多的特大城市，而应是小城市集群。”乔润令认为，只有城镇城市集群化，生活、居住、工作都得以解决并走向富足，才能使越来越多的人留在自己的城市。

专家：到2020年城镇化将带动25万亿投资和消费需求

“我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算，真实的城镇化率还不到40%，远低于发达国家近80%的平均水平。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河向本报表示，因此，城镇化是我国扩大内需的最大潜力所在，也是推动我国经济社会发展转型的重要动力。

据马晓河介绍，根据国内相关发展规划和联合国预测，预计2020年我国人口规模约为14.5亿，城镇化率将达到60%，每年提高一个百分点，据此计算2020年我国城镇人口将达到8.7亿，比2011年增加约1.8亿，年均增加2000万人左右，由此，预计到2020年我国城镇化将带动投资和消费需求25万亿元以上，未来十年可以拉动经济增长3.5-6.8个百分点。

在马晓河看来，今后一个时期，我国将处于城镇化快速推进的后半期，城镇化速度将由递增改为递减，预计到2020年我国城镇化率将达到60%左右，在2040年左右将达到70%以上。

不过，实现前述目标并不容易。“我国城镇化发展还面临许多体制障碍等约束性因素，为此必须推进体制的改革。”马晓河认为。

未来十年城镇化减速

《21世纪》：据您判断，我国现在处在城镇化的哪一阶段？

马晓河：从国际经验来看，城镇化过程一般可分为起步期(城镇化率小于30%)、加速期(城镇化率在30%-70%)、成熟期(城镇化率大于70%)三个阶段。2011年，我国城镇化率达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口。这说明我国已经进入城镇化的加速阶段，与成熟期的70%水平还有较大差距。

同时，综合各种因素分析，在未来一段时间里，我国城镇化推进速度将由加速变为减速。这主要是由三个原因造成的。第一，国际经验表明，50%的城镇化率是由加速推进转变为减速推进的一个重要转折点；第二，我国预计到2016年新增劳动力供给转为零，其中农村劳动力供给绝对数量将明显减少，这意味着未来可转移到城镇的农村劳动力越来越少；第三，未来我国经济增长将会出现进入周期性下行通道，经济增长将从过去的高速增长转为中速增长，城镇吸纳就业和接受人口转移空间逐渐收窄。

事实上，有研究表明，从“十五”以来，我国城镇化速度有了递减迹象，“九五”期间年均城镇化率增速为1.44%，“十五”期间平均每年提高1.35%，“十一五”期间每年1.39%，而在珠三角和长三角地等城镇化率较高的东部沿海地区，减速比较明显。

所以我认为，今后一个时期，我国城镇化尽管仍将保持快速增长，但速度可能由递增转变为递减。我们通过模型分析预测，今后十年我国城镇化率到2020年将达到60%左右。

《21世纪》：从更长的历史时期来看，城镇化不可能永远持续下去，因为城镇化也存在峰值。那么您认为中国城镇化的峰值将在何时出现？

马晓河：当城镇化发展到一定水平时，城乡差距缩小并最终实现一体化发展，不仅人口停止从农村流向城镇，相反部分城市人口为了躲避大城市的交通拥堵、环境污染和向往农村良好的自然环境以及生活节奏，开始向郊区和农村迁移，出现“逆城镇化”。换句说话，城镇化存在峰值。

从发达国家情况来看，美国城镇化率2005年是80.8%，2011年为82%，年均增长仅为0.2%，几近停滞，英国城镇化率在2005年已达到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降为79.5%。

根据第六次全国人口普查数据，我们通过模型测算，预测到2040年我国城镇化水平将达到70%-75%。参照国际经验，并结合我国的人口规模大、可用于城镇化的国土面积有限以及地形地貌复杂多样等国情，我们认为，我国城镇化峰值应低于发达国家，70%-75%的城镇化率可能就是我国的峰值，届时，预计全国有10亿人口将居住在城镇。

中国城镇化滞后于工业化

《21世纪》：您前面提到，一般城镇化率达到50%之后，城镇化增速才会减缓，而我国的城镇化速度却在实际城镇化率达到50%之前，就已经开始减缓。为什么会出现这样的问题？

马晓河：这主要是由城镇化滞后于工业化速度造成的。就二者关系而言，世界上工业化与城镇化发展主要存在着三种关系：一是，城镇化与工业化同步，美日欧等发达国家大都属于这个模式；二是城镇化速度高于工业化速度，如巴西、阿根廷等拉美国家，出现了贫民窟和严重的城市病；三是，城镇化滞后于工业化，城市工业发展未起到吸引大量农村劳动力向城市转移的作用，导致城市人口增长缓慢，就像我国。

无论从城镇化一般规律，还是从国际比较来看，我国城镇化明显滞后于工业化发展。根据国际经验，合理的城市化率与工业化率的比值范围在1.4-2.5之间，而我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41到2011年的1.28，城镇化与工业化的关系尚未进入合理区间。

《21世纪》：也有观点认为，我国的人口城镇化滞后于土地城镇化，对此您怎么看？

马晓河： 从上个世纪90年代中期以来，城市土地增长速度(建成区面积、建设用地面积)与城市人口增长速度(城区人口、非农业人口)的差距越来越大。由于城镇面积增长幅度大大超过城镇人口增长速度，城镇人口密度不升反降，导致我国城市人口密度降低，人口承载数量不足。

与发达国家城市相比，我国城镇人口密度偏低，这与我国土地资源极度稀缺的国情严重不符。根据《中国城市统计年鉴》(2011年)，2010年全国地级市及以上城市人口密度仅为265人/平方公里，市辖区为618人/平方公里，即便城市人口密度最大的上海市也仅仅达到2238人/平方公里，远低于同期发达国家城市人口密度，同期东京人口密度为4750人/平方公里、首尔16700人/平方公里，罗马2950人/平方公里。

《21世纪》：除了上面提到的两个问题，您认为，我国城镇化还存在哪些问题？

马晓河：主要是地区发展不平衡，东中西部地区之间发展差距大；大中小城市和小城镇发展不协调，大中城市发展超前，小城市和城镇发展落后；城镇化发展方式转变滞后，资源环境压力加大。

什么阻碍了人的城镇化？

《21世纪》：我国城镇化存在的问题，主要是由哪些原因造成的？

马晓河：首先是，为GDP论过多地占有了资源用于工业化，挤压了城镇发展的空间。在现有财政体制与政绩考核体系下，各级城市政府为了做大GDP规模，将大量的公共资源和社会资本导入产业发展，既造成了各地产能不断扩张，加剧产能过剩的矛盾，同时也使城镇发展不但缺乏公共资源配置，还缺乏社会资本的有力支持。城市建设有许多都是形象工程、有利于产业招商增值的工程，而真正能带来人口深度城镇化的公共服务和公共设施建设并不多见。结果是GDP上去了，但以人口集聚为标准的城镇化实际水平并没有提高。

其次是，城乡二元体制抑制了城镇化的推进。现行城乡二元体制人为降低了农民转化为市民的能力。农民所拥有的土地不能直接进入市场，农村集体所有的土地必须出让给国家后才能进行市场交易，土地是否出让、出让给谁、出让价格多少、出让收入怎么分配等，都不由农民说了算，结果土地产生的收益绝大部分被各级政府以各种名义侵蚀掉。

同时，城乡居民同工不同酬，农民工工资只有城镇职工的50%左右。在土地非农化和人口市民化过程中，各级政府都想尽办法在要素转移和流动中获取最大红利，谁都不想承担要素转移和人口流动带来的成本。城乡二元体制还人为抬高了农民进城落户的门槛。农民即使进城也很难获得市民身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老和救助等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。因此他们成为两栖人，长期在城乡间奔波，不但增加了进城农民的生存和发展成本，造成了交通和社会管理等公共资源的浪费和短缺，还阻碍了城镇化进程。

再者是，我国的城镇发展模式在集聚人口方面的效应不是最大化，而是最小化。我国的城市行政组织系统包括省级、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)等五个等级，大城市利用行政级别，将公共资源和公共权力集中在直辖市、省会城市，同时国家还给许多优惠政策扶持大城市发展。于是越来越多人愿意向大城市集中，人口过多、过度地向大城市集中，导致大城市出现城市病，这又将迫使政府进一步强化户籍、教育、医疗、住房、就业、养老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市迁入。而中小城市在被政策忽视和公共资源以及公共权力上移情况下，技术设施条件差、公共服务不完善，产业发展成本高，使得人口集聚动力不足。

城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。一方面，大城市超越经济发展阶段的高标准建设基础设施和良好的公共服务体系，不能对中小城市形成辐射和带动效应；另一方面，中小城市极低的基础设施建设和公共服务供给能力，使得中小城市难以与大城市在功能上实现有效对接。因此，城镇化在集中人口方面无法发挥城市群联动效应。

停建新园区 多投资公共服务

《21世纪》：您认为应如何通过体制改革和创新清除中国城镇化进程中的障碍，将其蕴含的内需潜力释放出来？

马晓河：第一，要协调工业化与城镇化的关系，优先推进城镇发展。基于我国出现的产能过剩矛盾，各地应停止规划和建设新的园区，产业发展和结构升级应以挖掘现有的园区空间潜力，并将更多的资源特别是公共资源用于城镇发展。同时，应采取新的激励政策，引导和支持社会资本向城镇基础设施、公共服务投资。因此，应改革干部考核机制，将一个地区的城镇化率及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标。

第二，彻底改革排斥农民进城的城乡二元体制，促使城乡公共服务均等化，从限制农民进城转向鼓励农民进城。具体思路是建立全国统一、开放的人口管理机制。从近期来看，中小城市(镇)应加快户籍改革步伐，放开农民工进城落户的政策条件；大城市也要创造条件，不断放宽户口准入制度，允许有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工转为市民。同时改革社会公共服务与户口挂钩的制度，废除针对农民工的歧视性体制安排。

第三，推进土地的市场化改革，提高农民转化为市民的能力。具体来说，应改革土地征用管理办法，在严格界定公益性和非公益性作用的界限、不断缩小公益性征地范围的同时，不同类型的土地交易都应按照市场化规则进行。要将农民逐步培育成土地市场交易的主体，积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法。

变“以大管小”为“以大带小”

《21世纪》：我国的大中小城市应当如何实现协调发展？

马晓河：由于我国人多地少，在城镇化发展路径上，应以大城市为依托，以中等城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群。目前我国已经形成京津冀、长三角、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、川渝、关中十大城市群。今后政府调控的重点在发展，即以市场为导向、打破区域人为壁垒和行政界限壁垒，构成成熟的一体化市场，推进要素在区域内部高效流动。

另外，还要在湘东地区、江淮地区、吉林中部地区、黑龙江西南部地区、北部湾地区、天山北坡地区培育地区性城市群。而对无法与城市群或者区域性中心城市形成关联发展的小城镇，各级政府要给予特殊扶持政策，给予他们更多的发展权力，给他们配置更多的公共资源。

要转变城镇发展模式，促进城镇发展在集聚人口方面的效应最大化。首先要从以大管小转向以大带小。通过改革弱化城市行政级别，在政策安排上要更多地考虑和照顾中小城市(镇)的发展需要，支持其基础设施建设、构建公共服务体系，以增强人口的承载能力。第二，我国大中小城市(镇)之间，应在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局方面，统一规划，一体化建设。

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