新保险法能否承受消费者保护之重

新《保险法》的实施带给人们许多关于保护消费者利益的期待。笔者认为，新法对被保险人利益的保护主要体现在保险合同法的修改方面，但对保险行业立法方面则体现得并不充分，权利保障的立法理念需要进一步的制度性保障。

首先，由于监管机构自身的定位缺陷，消费者保护难以成为保险监管工作的最终目标与归宿。对于监管目标问题，国外理论界一般有两种不同的观点。持单一目标观点的人认为，监管的目标就是维护消费者权益，而持双重目标观点的人则将维持市场的有效性和维护消费者权益作为监管的两个并行的目标。尽管这些观点存在一些差异，但都认为加强消费者保护是各国保险监管的重要目标。事实上，消费者保护本身就是高度值得追求的目标，没有必要通过其对行业发展的功能性作用来体现。

但目前中国保险监管的特殊性在于，行业主管部门与监督机构合一，发展目标与监管目标合一，这导致监督者与行业主管者的角色存在不可避免的内在冲突。保险监管部门作为监督者，要关注消费者利益的保护；而作为行业主管者，又必然要关注行业的增长问题，甚至会采取各种措施引导和促进行业的增长，这就在客观上对那些损害消费者权益的公司难以真正采取严格的监管措施。这种导向表面上有利于保险行业的发展，但事实上政府的干预是一把“双刃剑”，表面上促进行业发展的措施最终可能会伤害行业的效率与活力。

比如，新法将分支机构与出资额的变动纳入监管范围，对条款费率的监管进一步强化，这些显然加强了对保险公司微观经营行为的管制，可能会损害公司经营的效率。新法还加强了监管机构的处罚权与自由裁量权，权力越大，租金就会越高，结果可能是既不利于行业发展，更不利于消费者利益的保护。因此，保险监管部门必须改变同一个主体身兼两种不同角色的尴尬地位，避免目标和理念的二重性必然所引发的两种角色之间的冲突，这是消费者保护真正落实的前提和基础。

其次，严格的市场退出机制才是消费者保护的法宝。新法主要强调的是提高市场准入的门槛，比如，增加了对主要股东资质的要求，强化了对实缴货币资本的要求，将保险公司的董事和监事也纳入任职资格管理范畴，并授权保险监督管理机构可以根据监管需要增设准入条件等。但重要的不在于市场准入制度，而在于退出机制。事实上，保险市场的退出通道始终被堵塞，没有一家公司由于经营不善而退出市场，侵害消费者利益的公司也不会被淘汰。由于缺乏有效的市场约束，消费者保护最终不免成为美丽的海市蜃楼。相反，市场竞争与淘汰机制才是消费者保护的有效机制。

最后，从各国市场行为监管的经验看，消费者保护还需要一系列的机制。一是法律保障。一般主要由商业法为保单持有人和受益人提供保护。同时，消费者保护法、公平交易法和消费者保证法等立法都为保险消费者提供法律上的保护。二是通过市场行为手册来规范保险公司的行为。由监管机构或行业性监管组织颁布，对市场行为诸多方面的标准化处理都作出相应规定。三是对消费者教育，以此提高消费者对保险的认知能力，使得保险的合约关系能尽量基于良好信息和消费理性之上。四是在合约期间对信息充分披露，以此保证保险合约关系的合意性和非欺诈性。各国都对保险合同签订前、合同执行过程中对保险机构就保险产品信息披露作出专门的要求，保证消费者的合约行为是基于充分信息之上的，否则，保险机构将面临制裁，对消费者所损害的利益作出赔偿。五是对保险人非合规行为给消费者利益带来损害的矫正，包括投诉处理、损害赔偿和清偿时的补偿等。六是消费者隐私保护。如一些国家对处理消费者信息和保护隐私有明确的规则。

值得指出的是，一些评论较多地讨论新法实施对保险公司或行业带来的挑战与应对，似乎加强消费者保护会损害公司与行业的利益。事实上，只有竭尽全力保护消费者权益的行业才会有发展前景，而害怕消费者权益保护的行业与公司只能自取灭亡。

作者: 朱俊生 系首都经济贸易大学副教授、中国保险学会理事

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