高尚全：土地大部分掌握在政府手中 导致浪费严重

2010年1月16日，由《经济观察报》报社主办的“2009年度观察家年会”在北京举办，本次会议主题为“中国再出发”。凤凰网财经进行全程直播。下面是中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全演讲。

主持人：谢谢李连仲先生，下面有请中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全先生为我们做主题演讲，有请！

高尚全：刚才李金华副主席、厉以宁教授、李连仲局长讲话很精彩，我听了很受启发。我今天想讲这样一个题目，《加快形成有利于经济发展方式转变的体制机制》。中央工作会议很强调转变经济发展方式，提到刻不容缓了，要把转变经济发展方式作为落实科学发展观的重要目标。我想讲两点意见，第一，为什么转变经济发展方式长期滞后，体制性原因是什么。转变经济发展方式，不是现在的问题，我觉得在中央经济工作会议在第九个五年计划提出了两个转变，一个转变是从计划经济转向社会主义市场经济，一个从粗放的转变到集约的，转变经济发展方式。15年来，有了不少变化，但是总体上来说，我们的经济发展方式还是粗放的。

体制性的原因是什么呢？我们看看，一个从资源配置来看，我们生产要素市场还是很不完善，市场机制还不能充分发挥作用，突出的问题是土地、能源、资本的要素发育滞后，价格形成机制过多的受到行政的干预。比如说土地作为最重要的生产要素之一，但是大部分掌握在政府手中。在当前这种政绩考核和征地制度下，土地成为政府的主要财政收入来源和招商引资的手段。有的地方把招商引资的指标都分到下面去了，分到干部去了，不是搞经济的有些部门都分了指标了。这样结果鼓励企业扩张规模，使得我们土地资源稀缺的大国，还有大量土地利用率低、浪费严重。

二是从市场主体来看，政府过多的直接干预经济活动，与历史原因我国企业投资自主权还没有真正落实，主要问题政府投资决策的机制不恢复，政府投资职能机构的决策不健全，决策者对决策后果不负责任，在当前体制下造成了政府追求政绩，政府官员忙于招商引资上项目的现象，与国家官员的认识比较大，比较短，投资往往集中在短期见效的项目上，甚至不惜引入对当地环境造成污染的项目。真正需要政府关注的教育、医疗、农业等领域，往往是投入不足的。这使得我国投资的居高不下，而且造成投资结构问题，导致资源配制的低效率。

三是从财税体制来看，目前的制度安排不利于经济发展方式转变，现行分税制出于对本地财政收入的考虑，地方政府容易甚至鼓励污染的项目，比如刚才李局长讲钢铁产能过剩大概是2亿吨，要压缩才会过剩，第一压缩影响到了地方官员的政绩，第二影响到财政收入，第三影响到就业。所以尽管科学发展观理论学的很好，但到了实际难度很大。所以我想简单讲这第一个问题，发展方式为什么转变滞后，体制性原因是什么。

第二个问题讲如何加快有利于经济发展方式转变的体制机制，以上讲的有体制性原因，我们转变经济发展方式，应当从体制创新入手，重点推荐以下几个方面的领域，第一加快与经济发展方式转变为主线的经济体制改革。要通过市场化改革，尽快建立反映资源要素稀缺程度的价格制度，公平竞争的、产权边界清晰的微观主体。在新建完善市场体制，就是要走政府主导的经济运营机制向富有活力的市场主导型经济运行机制转变。加快推进生产要素市场化的进程，充分发挥市场在资源配置当中的基础性作用。要抑制对要素的过度需求引发的扩张性增长，最有效的办法就是改变资源的定价机制，加快建立资本、土地、自然资源的要素市场，由市场决定资源价格。同时要完善有利于经济发展方式转变的财税体制和制度。

现在看来，资源税的改革已经到时候了，主要方向是扩大资源，征收的方式由目前的从量计价为从价激增，如果按照税率3%从价激增，我国原油资源税税额将从原来的从量计价的5倍走，这样可以大大节约资源，保护环境。同时要制定行业标准，合适使用节能产品开发，比如说低油耗、低排量，新汽车汽车、新能源的建筑，同时使用税收增产。广州很重视环境保护，发展低碳经济，比如污水处理，我们的标准是16年以前定的，定的什么标准呢？冲水率80%，但我们现在通过技术创新，冲水率已经达到55%了。可以大大节约资源，减少排放。因为冲水率一高，我们的污泥还是湿的，结果还是排到珠江里去了，造成二次污染，同时使得运输成本很高，冲水率冲高了以后湿泥变成干泥了，那这个干泥可以制造种花需要的肥料等有用的东西，就可以变废为宝，但我们的标准不行，还是鼓励资源的浪费、鼓励高排放。

最近我看到贾庆林主席在表彰非公有制人士他有一个讲话，他讲到非公有制经济技术创新的时候，他讲了技术创新的65%是由非公有制经济来实现的。75%的和新产品80%是由非公有制企业来实现的。我看到这个数字引起我的思考，为什么有非公有制经济有可能跟体制有关系，我们的国有企业因为任期短，你搞七八年，他考虑到政府官员和企业的负责任期是短期的，他便于7、8年之后他认为是下一轮的事情，所以这也是一个体制的问题。

另外一个例子，最近华为公司过去有一些争论，我看有个材料，有人认为华为不是搞社会主义，是搞资本主义。我参加了十五大报告的起草，我对这个问题专门到深圳华为做了调查，当时书记很感兴趣，他说我们一道去。调查的结果来说，华为他吸收了好多博士生、硕士生，他搞人才集中的企业，他允许能干的人入股，这样职工跟企业成为一体，利益共同体，所以内在的动力激发所得，后来说不要说他资本主义，他是劳动者的劳动力和劳动者的劳动资本结合的形式，是新型的经济体系。所以原来概念当中国家投资、社会投资才是社会主义，你私人投资不是社会主义，这种传统的理念往往我们在改革过程中体现出来。现在华为是怎样呢？华为已经加入100多个国际标准组织，申请专利39000多件，2009年它实现销售收入215亿美元。占全球通信市场整体份额的20%，是全球第二大移动设备的供应商，成为拥有自主知识产权、自主品牌的新兴企业，而且跨入到全球500强之中。我们也有很多企业跨入之中，但都是垄断型企业，国家没有花一分钱，创造了大量税收，解决了大量就业，而且那么多战略，有哪些公司有39000多专利。劳动者的劳动结合是一种新型经济体，解决了这一问题。

第二加快以政府转型为主线的行政管理体制改革，从改革历程来看，我国发展方式转型的主要挑战还不在于经济社会本身，而在于政府决策与政府转型。这个看法不知道对不对，所以要推进投入体制改革和战略转变，消除政府扩张投资的冲动，现在谁在冲动啊？政府在冲动，所以要增强它的公共服务功能。因为现在体制下面，地方政府的行为更趋向于追究政绩特别是经济增长指标，很少考虑下一届政府的事情，难以从根本上解决投资率过高的问题。现在投资率大概是40%，可以说世界上最高的国家之一。

所以我看政府刚才厉以宁同志讲了，政府首先要定型，政府要干什么，政府是创造环境的主体，而不是创造财富的主体。过去计划经济政府是创造财富的主体，我们把纳税人的钱给政府了。所以说政府是搞什么的？是创造环境，不是创造财富主体，创造财富的主题是什么？是企业，是老百姓。

广东省委为了贯彻中央工作会议精神，我看了他的材料，我觉得很好。第一个把转变经济发展方式作为经济工作的头号工程，而且把自主创新作为转变经济发展方式的核心推动力，不是一般的推动力。广东汪洋书记比喻政府干什么呢？政府是搞服务的，政府最多当导演，主体是谁呢？主体是企业，主角是企业，政府不要管主角，企业是要当主角，政府为企业主角服务，比如灯光合适不合适，为企业来自主创新创造环境。刚才几个数字我觉得为什么会有这样的结果，就是应当发挥企业的主体作用。

三是加快以适应社会公共需求转型为主体的社会体制改革，保障和改善民生是我们发展经济的最终目的，也是推动经济发展方式转变的重大举措。我国已经从私有产品短缺时代进入公共产品短缺的时代，未来几年，社会体制改革要着眼于实现基本公共服务均等化。过去城乡差距，为什么差距扩大，就是公共产品提供的差别。所以要实现公共服务均等化，逐步缩小这个差距，这是一个重要措施。所以要扩大国内消费需求，特别是增加居民消费需求为重点，增强消费对经济的拉动作用，要加大国民收入经济体制改革，增加居民特别是低收入群体的消费能力，要努力扩大就业，鼓励全民创业。因为现在就业压力那么大，靠国有的经济形式是不行的，要靠全民参与，厉以宁同志讲的很清楚。要通过城乡基本服务均等化来开启农村市场，依靠结构性改革，通过政策创新、体制创新、制度安排和体制建设，逐步推动城镇化，破解城乡二元结构，保证城乡一体化，不断取得实质性进展。

四是加快以适应低碳经济发展为目标的全方位改革，低碳经济是我国经济发展的必由之路。发展低碳经济是转变经济发展方式，调整经济结构的重要途径，正在成为世界各国推动经济复苏和应对气候变化的基本共识。中国作为负责任的大国，我们正式对外宣布我们的目标，到2020年单位二氧化碳排放量减少40%到45%。这将是约束性指标纳入到经济和社会的中长期计划，如此巨大的应对气候变化的责任，使经济发展方式面临着空前的挑战。我们要利用这样的倒逼机制加强全方位改革，为什么全方位改革？因为涉及到经济领域、社会领域，也涉及到政治领域、文化领域，而且也涉及到人们的思想、道德、生活方式以及消费方式的变革。所以政府在发展低碳经济当中要加快职能转变，强化公共服务职能，成为发展低碳经济的推动者、政策提供者和监管者。

其次把二氧化碳的排放纳入到经济社会发展规划，并且作为约束性的指标加以考核。作为硬性指标，通过GDP考核引导改变这种思维方式，GDP作为重要指标，但不应当作为考核干部升迁重要程序，要改革认识制度，建立科学的业绩评核体系和考核体系。通过自主创新和立法，比如说能源法、碳法、碳交易、环境经营制度、低碳产业政策等，促进低碳经济的发展，要理顺政府、市场、企业和社会公众之间的关系，发挥市场在发展低碳经济当中的基础性作用。要积极创造条件，实行碳排放的交易，建立和发展碳排放市场。企业是发展低碳经济，实现节能排放的主体，发展战略性绿色经济，与新能源作为国家重点扶持的重要产业。

我们2009年，新能源汽车销售很好，成为全球第一大产销市场。我们推动新能源汽车与中国巨大的国内消费市场，有可能走出一条不同于其他国家的路子，甚至会颠覆传统产业的模式。同时要依靠全社会公众的参与，发展低碳经济，建立低碳社会。因此，必须形成全社会的共识，要转变人们的生活方式和消费方式，养成节约一度电、一滴水、一张纸的习惯，谢谢。

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