建议完善食品监管体制 统一标准规范抽检程序

关于完善食品监管体制、统一食品安全标准、规范食品抽检程序的建议

杭州娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理 宗庆后

《食品安全法》自2009年6月1日实施以来，在保障我国食品安全、保障消费者健康和生命安全等方面，发挥了较大的作用。但我们也必须清醒地认识到，食品安全问题依然是摆在公众特别是政府监管部门面前的一道难题，长期以来在食品安全监管方面所形成的食品监管体制不顺、食品安全标准不一、乱检查、乱收费等问题，并未因为《食品安全法》的实施而得到彻底的扭转。为此，建议从理顺食品安全监管体制、加快食品安全标准统一化、规范食品抽查和检验程序等方面，进一步完善我国食品安全监管工作。

一、当前食品安全监管方面存在的一些问题

1、食品监管体制依未理顺

在《食品安全法》实施之前，食品安全监管是由农业、卫生、食药、质检、工商、商务、海关等多个部门分别依据不同的法律法规进行各自独立的分段监管。尽管《食品安全法》在理顺监管体制方面作了一些努力和尝试，如设立食品安全委员会、明确卫生行政部门承担食品安全综合协调职责等，但并未从根本上改变分段管理、多头管理所带来的一些弊病。从当前食品安全监管的实践来看，分段监管模式确实会面临一些问题：一方面，由于《食品安全法》以及其他相关的法律法规在食品安全监管的机构设置、职责划分等方面存在诸多交叉、重叠之处，导致各部门交叉管理现象较多，有时还会出现各部门都无法顾及的“真空”地带；另一方面，分段监管还会面临“协调难”问题，由于依法承担某一段食品安全监管工作的各个职能部门目前基本各自独立、各管各段，如果协调机制不能充分发挥作用，就会出现遇到好事都想管、遇到问题都想推、结果成了没人管的局面。前年出现的“三聚氰胺奶粉事件”和近期的“问题奶粉未销毁事件”恰恰突显了这种多头监管体制下的弊端和问题。另外，分段管理也不利于行政管理体制的简减和高效，甚至反而会增加行政成本。

2、食品安全标准的统一化进度缓慢

食品安全标准是食品安全监管执法的基础，尽管《食品安全法》已经明确要制订统一的食品安全标准，并且规定不得制订其他的食品强制性标准，但该法颁布接近一年、实施也已半年多，食品安全标准的统一化进程却十分缓慢。究其原因，主要是由于原有食品安全监管体制下几乎每个监管职能机构都有权制订国家或是行业标准，没有真正做到行家立法，导致标准制订泛滥，往往会出现就同一监管事项不同机构或部门重复制订标准，甚至还有标准打架的现象，这必然导致卫生部门在整合现行各类有关食品安全、质量、卫生等国家标准或其他行业标准时需要与原有制订机构进行沟通、协调，工作量十分巨大，同时在缺乏必要的人员配置和财力支持的情况下，也必然影响到统一的食品安全标准的颁布和实施进程。而当前统一的食品安全标准迟迟未能出台，也导致了因《食品安全法》与现行标准不统一而产生的执法冲突现象较为严重，如一些监管机构依据《食品安全法》对符合现行国家标准的一些食品进行查处，而食品生产和经营企业面临无所适从的局面。

3、食品安全监督执法特别是食品抽查、检测程序、信息发布不规范

食品监督抽查、检测和信息发布，不仅专业性、技术性很强，而且对食品经营者和社会公众均影响较大，无论分段管理还是统一监管，都应当有统一的检测标准、检测程序和信息发布渠道。虽然《食品安全法》规定由卫生部门制订统一的食品安全标准以及对食品检验机构的资质认定和检验规范，但在卫生部门制订统一的标准、规范之前，原从事食品检测的机构仍可继续从事检测活动，而目前实际上对其食品检测能力缺乏统一的监管，其检测水平参差不齐，甚至采用的检测标准也不一，导致食品抽查、检测程序和检测结果“混乱”的现象较为严重。再加上目前食品安全信息的发布并不规范，某些监管部门根据检测结果乱发布食品安全信息的现象时有发生，反而引起了公众对食品安全不必要的恐慌。去年多个饮料企业“砷超标”事件正是食品检测机构缺乏统一监管、统一标准和不规范执法产生的结果。另外，尽管《食品安全法》规定执法检验不得收取检验费和其他任何费用，但一些地方执法部门为了自己的利益甚至额外“创收”，仍然假借“委托检验”等多种名目收取检验费用，一些食品生产和经营者不胜其扰，并直接导致其经营成本增加。

二、关于完善食品监管体制、统一食品安全标准、完善食品监督抽查检验程序的建议

1、建议下大决心，逐步建立起统一、集中的监管体制，从根本上消除现有食品安全多头监管体制下的顽疾。建议学习和参照国外食品安全监管集中化的行政管理模式，将食品安全监管的主要职能集中于一个综合管理机构，依托现有的卫生监管部门或者新设一个独立的食品安全监管部门，整合现有各相关职能部门的职责和相应的人员编制，总揽食品安全监管职能，这样不仅可以健全和完善食品安全监管机构，而且可以避免因部门间协调而产生利益冲突、成本升高而效率降低的弊端。

2、建议尽快制订统一的食品安全标准。要加大对卫生部门整合和制订食品安全标准的投入，特别是从人力、财力等各方面予以支持，尽快废除原有的一些不合理、重复制订的国家或者行业标准，将食品安全标准与现行的《食品安全法》予以统一，使得企业能够有法可依，避免其无所适从、左右为难的局面。

3、建议进一步完善食品监督的抽查检验程序。建议制订各个执法部门统一的食品监督抽检程序，明确食品检测应委托统一的食品检测机构，执行统一的食品安全检测标准，并明确卫生部门为统一的食品安全信息发布机构，改变当前地方执法机构随意发布食品安全信息的状况，确保公众得到权威的食品安全信息。同时建议尽快根据《食品安全法》制订统一的食品检测机构的认证和监管规范，由卫生部门对所有的食品检测机构的资质条件、检测能力进行专业的评估和监管，确保检测机构的规范性和合法性。另外，应确保执法机关充足的检测经费，严禁其借检测乱收费。

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